Un presidente latinoamericano que no soportaba la crítica dijo una de esas frases sencillas y brutales que a menudo nos definen como región: “No pago para que me peguen”. Más recientemente un vicepresidente de otro país sudamericano explicó: no damos publicidad oficial a los medios que, a juicio del gobierno, “hagan política partidaria”. En Uruguay no faltó un asesor que explicó: “Antel no puede poner un aviso en un medio en el que se ataque a la empresa (pública)”, aunque el consejo luego no fue puesto en práctica. Más discretamente, muchos funcionarios en el poder piensan que no vale la pena “atarse las manos” y que la discrecionalidad en el manejo de los fondos de publicidad oficial es funcional al objetivo de mantenerse en el poder. Tampoco faltan –en Uruguay y en la región– empresarios de algunos medios que ofrecen un periodismo oficialista, de defensa del gobierno, o de silencio sobre temas urticantes, para tener un acceso privilegiado a la pauta oficial.
Se trata de variantes de una misma idiosincrasia para ejercer el poder y administrar los recursos públicos en forma poco republicana, discriminatoria y contraria a la idea de que el pluralismo de opiniones e informaciones en la prensa –por supuesto incluida aquella que es crítica– fortalece la democracia. Es la lógica de utilizar un recurso legítimo del Estado como instrumento de “premio o castigo”, desconociendo el papel central que juega la libertad de expresión para la libre circulación de información, ideas y opiniones de toda índole en la sociedad democrática.
La Relatoría Especial para la Libertad de Expresión, de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (Cidh), ha documentado infinidad de casos de distribución arbitraria de publicidad oficial desde hace más de una década. En su informe anual correspondiente al año 2003 concluyó lo siguiente: “la obstrucción indirecta a través de la publicidad estatal actúa como un fuerte disuasivo de la libertad de expresión”. “Este tema merece especial atención en las Américas, donde la concentración de los medios de comunicación ha fomentado, históricamente, el abuso de poder por parte de los gobernantes en la canalización del dinero destinado a la publicidad”, explica ese informe.
El caso uruguayo. Uruguay se ha ganado un lugar destacado a nivel internacional por su tradición democrática, su respeto a las libertades civiles y políticas y una razonable tolerancia al debate y la circulación de ideas y opiniones. Esto es cierto en líneas generales, pero también persisten debilidades. Países con reputaciones similares tienen políticas activas en defensa de la libertad de expresión y el derecho a la información, tanto en su política doméstica como su política exterior. Se pueden citar los casos de Suecia, Finlandia, Noruega, Reino Unido, Canadá y Francia, con pequeñas variaciones de acuerdo al gobierno de turno. En esos países hay un fuerte financiamiento a los medios públicos –cuya gestión cuenta además con garantías de independencia del gobierno–, políticas de acceso a la información pública, regulación de la asignación de la publicidad oficial, regulaciones tendientes al fomento del pluralismo y límites a la concentración, promoción del sector comunitario y garantías legales fuertes para el respeto de la libertad de expresión en Internet. Del mismo modo, la promoción de estas libertades también forma parte de la cooperación internacional de estas naciones con distintas zonas del mundo afectadas por gobiernos autoritarios o ambientes hostiles.
Como se ha reconocido en diversos informes, Uruguay lenta y trabajosamente ha registrado avances en algunos de estos campos, pero aún le resta mucho camino por recorrer. Algunas reformas regulatorias han cambiado positivamente el ambiente para el ejercicio de la libertad de expresión: la despenalización de los delitos de comunicación, la ley de acceso a la información pública –pese a la persistencia de gobernantes que interpretan extensivamente las excepciones–, la ley de radiodifusión comunitaria, la promoción de diversidad en la asignación de la televisión digital –un proyecto aún a medio camino y un ejemplo de deficiencia de la política pública hacia los medios–, la mejora en el financiamiento de los canales públicos y la aprobación de la ley de servicios de comunicación audiovisual (Lsca), que aún espera acciones claras para ser puesta en práctica. En el campo internacional Uruguay ha tenido posiciones firmes frente a la promoción de los derechos humanos, pero a juzgar por lo que está pasando en algunos países de la región, la cancillería está llamada a jugar un rol trascendente frente a gobiernos de corte autoritario de distinto signo que quieren interpretar de forma maniquea el derecho internacional de los derechos humanos.
Sin embargo, la asignación de la publicidad oficial es uno de esos rubros en los que el país se encuentra definitivamente rezagado. En distintos momentos la Asociación de la Prensa Uruguaya (Apu), estudios académicos y organizaciones como Cainfo, el Grupo Medios y Sociedades y Fesur publicaron investigaciones aportando evidencia de que existe inequidad, discrecionalidad y en algunos casos arbitrariedad en la asignación de la publicidad oficial. Obviamente, una realidad que ha tenido variaciones en distintos gobiernos posteriores a la dictadura y distintos grados de gravedad; incluso hace más de una década se llegaron a comprobar delitos en el manejo de estos fondos.
Pese a toda esta evidencia, se ha eludido regular en forma clara, precisa y transparente la asignación de publicidad oficial, un asunto de dimensión nada menor, tanto por su monto como por su impacto en el sistema de medios. Ninguno de los seis gobiernos que se sucedieron desde el retorno a la democracia ha mantenido la decisión de avanzar en este tema, pese a que iniciativas –tanto legislativas como reglamentarias– no han faltado.
En ese sentido, transparentar y regular la asignación de la publicidad oficial cumple múltiples funciones en un sistema democrático: permite establecer reglas para prevenir que un recurso legítimo sea utilizado como mecanismo de censura indirecta o para provecho de quien asigna los fondos; ofrece certeza jurídica y estabilidad de ingresos a los medios; y garantiza una mayor igualdad en la competencia electoral entre oficialismo y oposición, sobre todo en los períodos preelectorales.
Por otra parte, la inversión en publicidad no es un asunto menor en Uruguay. Un reciente estudio de Fesur,1 con base en datos oficiales, estimó que a comienzos de esta década el gasto en publicidad oficial del Estado central, los entes autónomos y los gobiernos departamentales se podía estimar en 40 millones de dólares anuales, lo que constituye el 25 por ciento del mercado publicitario global.
Tomado en su conjunto, el Estado es el principal avisador del mercado publicitario, y se trata de una variable financiera importante en la ecuación de sustentabilidad y estabilidad de muchos medios de comunicación, sobre todo para aquellos que en cualquier plataforma son propiedad de empresas medianas o chicas, cooperativas o del sector comunitario. Para muestra basta ver cómo los medios hicieron sonar las alarmas cuando Antel anunció la interrupción de la pauta oficial a mitad a año.
Por otro lado, el ciclo de producción, control, distribución y asignación de la pauta oficial ha tendido a reforzar la concentración de la inversión en los medios más concentrados y a sobrerrepresentar a unos pocos medios en la asignación de fondos, con un efecto regresivo para la diversidad y el pluralismo. Y en esto no sólo el Estado se lleva la culpa, sino el sistema de agencias y otros intermediarios en el negocio publicitario. Algunos medios del Interior han afirmado que de cada cien pesos que se contratan en un medio, más de la mitad de esa suma queda en manos de distintos intermediarios.
Vale la pena entonces prestar atención al debate que recién se inicia en el Parlamento uruguayo. Por otra parte, asignar en forma transparente y equitativa la publicidad oficial no es equivalente a establecer subsidios o fondos de fomento para los medios. Hecha esta precisión, es buen momento para hablar de ambas cosas y tratar de resolver esta distinción de una vez a través de la ley.
Principios regulatorios. La discusión de una legislación que impacta en los medios de comunicación, el pluralismo y la libertad de expresión debe empezar por definir los principios regulatorios para esa materia. Distintos organismos de protección de los derechos humanos han insistido en que los estados tienen el deber de adoptar marcos regulatorios claros y precisos con el objetivo de limitar la excesiva discrecionalidad en la asignación de publicidad oficial y prohibir el uso de este fondo en forma discriminatoria por la opinión política, la línea editorial o para sancionar a medios críticos o que simplemente investigan temas que molestan a un funcionario determinado.
Otro asunto relevante consiste en definir qué se entiende por publicidad oficial, dada la creatividad que muchos gobiernos exhiben para utilizar este tipo de fondos con fines políticos. Por ello es necesaria una definición legal sencilla y abarcadora: publicidad oficial es toda comunicación, anuncio o espacio solventado con fondos públicos, en cualquier medio de comunicación y en cualquier soporte.
En segundo lugar se debe reconocer que los ciudadanos tienen derecho a saber y a estar informados sobre los bienes y servicios que ofrece el Estado a cambio de los impuestos que éste recauda. Para ello la publicidad oficial sólo debe trasmitir las actividades y servicios que presta el Estado, o informar sobre los derechos que tienen los ciudadanos; en cambio se debe prohibir y sancionar el uso de la pauta estatal para promover de manera más o menos encubierta gestiones, figuras políticas y la “imagen” de organismos públicos.
En 2010 la Cidh aprobó a propuesta de su Relatoría Especial los principios sobre “Regulación de la publicidad oficial en el sistema interamericano”, que se pueden enunciar de la siguiente forma: 1) la ley que se dicte al respecto debe prohibir expresamente la posibilidad de discriminar a los medios positiva o negativamente de acuerdo a la línea editorial; 2) establecer criterios claros de asignación para guiar a los tomadores de decisión (perfil del público destinatario, circulación o audiencia, precio, alcance local o nacional del medio, pisos y mecanismos de ponderación para no reproducir la concentración de la pauta en pocos medios); 3) establecer mecanismos de contratación transparentes y ceñidos a los criterios de asignación, excepto para casos de urgencia o emergencia; 4) adoptar mecanismos de transparencia y acceso a la información para el control social de la pauta oficial; 5) incluir un régimen de sanciones para los funcionarios que se aparten de la ley; 6) prever un órgano de control externo a los funcionarios que asignan estos recursos.
Si el Parlamento decide avanzar en estos puntos básicos a través de una ley que reúna el consenso de todos los partidos políticos pondría el país a la vanguardia hemisférica en materia de garantías para el ejercicio de la libertad de expresión, pero sobre todo sería un paso extraordinario para mejorar la calidad y las garantías del sistema democrático.
Políticas de fomento. Ahora bien, bajo la discusión sobre la necesidad de transparentar y mejorar la forma en que se distribuye la publicidad oficial subyace otra cuestión más compleja. Muchos medios de comunicación ven esta posibilidad como una forma de mejorar su participación en la torta publicitaria oficial y ganar en estabilidad financiera.
Se trata de un asunto que tiene una naturaleza distinta, pero no por ello menos importante: tiene que ver con las políticas de fomento destinadas a fortalecer la sustentabilidad del entramado de medios que tiene el país.
En ese sentido el panorama actual es, al menos, preocupante. De acuerdo a los últimos comunicados emitidos por Apu y otras organizaciones: se ha incrementado la cantidad de despidos en medios tradicionales, se mantienen sueldos magros en buena parte del sector, creciente precariedad en la forma de contratación, excesiva dependencia de los medios de los grupos económicos –vía la publicidad privada– o de la publicidad oficial local y/o nacional, búsqueda de un modelo económico en el periodismo digital, cierre de algunas radios comunitarias, dilatorias en el despliegue de nuevos canales digitales. Es cierto que algunos de estos problemas son de carácter global; otros, en cambio, tienen su raíz exclusivamente local.
El Estado también ha sido inconsistente con la promoción de sectores nuevos, entre otras cosas se otorgaron 120 frecuencias para el sector de la radiodifusión comunitaria, pero esto no se acompañó de políticas de promoción para un sector que recién se ponía a andar en la legalidad, a excepción de unos magros fondos para equipar a unas pocas radios.
Por ello esta iniciativa para regular la asignación de publicidad oficial es una oportunidad, no sólo para mejorar el ambiente para el ejercicio de la libertad de expresión, sino para reforzar y promover el pluralismo informativo. En ese sentido, los estados democráticos tienen la obligación de respetar la independencia de los periodistas y los medios, impulsar sistemas abiertos, plurales, diversos y no concentrados de medios de comunicación.
Es pertinente entonces que la ley incluya algunos pisos mínimos o correctivos para que este recurso llegue a medios locales o comunitarios que por su naturaleza no competirían en términos de audiencia o circulación.
Dada la importancia que tienen los medios para la salud de la democracia, además del abordaje de la publicidad oficial, el Parlamento se debe un debate sobre una política de fomento a los medios de comunicación que hoy enfrentan mayores dificultades. De hecho, Europa ha incursionado en este tipo de políticas a los efectos de no perder la riqueza informativa local. De otro modo, la globalización de las comunicaciones puede barrer con la información local o de proximidad.
Otra pregunta pertinente es ¿a quién ayudar? Claramente el periodismo en formato papel sigue siendo central en términos de establecer la agenda informativa, el foro de opiniones, y generar información de mayor calidad, y sin embargo corre serios riesgos de ir desapareciendo. Las radios locales, las radios comunitarias y los incipientes medios digitales también deberían ser objeto de una política de fomento, aunque esto se podría conciliar con la política de pisos de la ley de publicidad oficial.
Para la prensa escrita el tema es más complejo. Hay que recordar que Uruguay ya ha hecho una experiencia exitosa con el fondo de fomento a la prensa del Interior (que tiene casi 50 años de existencia), comprobable en la cantidad de medios escritos que han logrado mantenerse y circular en todos los departamentos (casi 80, según la Organización de la Prensa del Interior). Se trata de un subsidio que se distribuye con base en criterios objetivos (tiraje, cantidad de empleos directos, cantidad de información versus publicidad), hay participación paritaria en el contralor de la distribución –aunque todavía falta integrar a los trabajadores– y en 40 años no se conocen irregularidades o presiones gubernamentales.
Tal vez sea el momento de estudiar si es necesario replicar ese modelo para la prensa periodística de Montevideo, a la que por otra parte con la reforma tributaria se le recortaron las exoneraciones en los aportes a la seguridad social. Sin olvidar que tanto la Intendencia de Montevideo como el gobierno nacional nunca han abordado la cuestión del monopolio en la distribución de diarios y revistas, que sin duda ha sido un obstáculo para el desarrollo de diversas formas más eficientes de distribución de los medios escritos.
Quizás haya que estudiar en profundidad el modelo de Francia, por ejemplo, que da un tratamiento de asociación civil a la prensa sin fines de lucro, y tiene como política que la educación pública adquiera la prensa para que los docentes puedan trabajar sobre ella en la clase.
Por otro lado, la innovación digital parece comenzar a ofrecer respuestas al más antiguo de los medios. ¿No será hora entonces de que el Ministerio de Industria o la Anii invierta algunos fondos para el desarrollo de aplicaciones y otros dispositivos para sectores como la radio y la prensa? Hay que recordar que la reciente Lsca estableció un fondo para el desarrollo del sector audiovisual televisivo, no vaya a ser entonces que los sectores más debilitados de los medios se queden finalmente sin ningún tipo de política de fomento.
Una iniciativa de la Facultad de Información y Comunicación (Fic), Apu y los medios para la capacitación permanente de distintos oficios vinculados a la comunicación tampoco ha terminado de implementarse. Por estos días una iniciativa del grupo de investigación Alter Media, de la Fic, está convocando a un evento para comenzar a discutir sobre la sustentabilidad de los medios.
En definitiva, se trata de asumir que un país pequeño en población, pero rico en manifestaciones culturales y medios de comunicación, debería debatir abiertamente estos temas. La afirmación del derecho a la libertad de expresión y el derecho a la información también requieren analizar formas de financiamiento y políticas públicas para promover un sistema de medios independientes y sustentables. n
* Especial para Brecha. Lanza actualmente se desempeña como relator especial para la libertad de expresión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (Cidh).
1. Ni premio ni castigo, de Buquet, Rabinovich y Lanza. Fesur, 2013.