Por Karina Colombo / Victoria González / Martina Querejeta
La protección social es un concepto clave para el desarrollo de cualquier sociedad, y tiene como objetivo garantizar ingresos a los ciudadanos que les permitan mantener un mínimo nivel de bienestar. Uruguay posee un amplio sistema de protección social que cuenta con transferencias contributivas y no contributivas. Las primeras se encuentran disponibles para aquellos hogares que tienen vínculos con el mercado de empleo formal, y las segundas son otorgadas en función de los riesgos que presente cada hogar y no están asociadas a la formalidad.
En Uruguay el surgimiento de la protección social se encuentra asociado a prestaciones contributivas: jubilaciones, pensiones por invalidez y supervivencia, seguro de desempleo, asignaciones familiares y cobertura de salud. Así, aquellos hogares vinculados al mercado de trabajo formal cuentan con cobertura frente a diversos riesgos: edad avanzada, discapacidad, viudez, desempleo, enfermedad y reducción de ingresos por tenencia de hijos. Contrariamente, aquellos hogares sin vínculos con el mercado formal de empleo cuentan con una protección más reducida en términos de riesgos y montos promedio. Entre las prestaciones brindadas se encuentran: pensión por invalidez y vejez, asignaciones familiares del Plan de Equidad (Afam-Pe) y la tarjeta Uruguay Social (Tus).
Dada la tasa de desempleo, los bajos niveles de ingreso en trabajos poco calificados y la alta informalidad existente en nuestro país, parece razonable reforzar los aspectos universales del sistema, para no excluir del derecho a cobertura frente a riesgos de disminución de ingresos (principalmente por presencia de dependientes en el hogar) a una porción grande de la población. La necesidad de cuidados en estos estratos conlleva mayores restricciones económicas, tanto por una disminución en la capacidad de generación de ingresos en hogares con adultos mayores y con niños (porque adultos en edades activas pasan a dedicarse a las tareas de cuidados), como por una disminución en el ingreso per cápita de los hogares que pasan a tener niños y un aumento del gasto destinado a cuidados.
Universalización. En los últimos años nuestro país ha transitado un proceso de expansión del polo no contributivo de la seguridad social. Esto está principalmente asociado a prestaciones orientadas a hogares con niños, como son las Afam-Pe y la Tus, que han alcanzado una cobertura aproximada de 180 mil y 70 mil hogares, respectivamente, cubriendo mayoritariamente hogares con niños, pertenecientes al 30 por ciento de menores ingresos.
Las Afam-Pe tienen como objetivo principal mejorar la situación de los ingresos de los hogares vulnerables con menores de edad. A su vez, se plantean como resultados indirectos una mejora en la asistencia a los centros educativos y en la periodicidad de los controles de salud. La selección de los hogares beneficiarios se realiza a partir de un instrumento estadístico elaborado por la Universidad de la República (acorde a lo establecido en la ley de creación de las Afam-Pe), además de un control de ingresos. La transferencia establece como contraprestaciones la asistencia a centros educativos y de salud, y la tenencia de documento de identidad.
Por su parte, la Tus está dirigida a hogares en situación de vulnerabilidad extrema –tengan o no menores a cargo–, y tiene como objetivo la disminución de la inseguridad alimentaria, contribuyendo a que los hogares alcancen un consumo alimentario mínimo. La elegibilidad se hace con base en el mismo instrumento que utilizan las Afam-Pe, pero al tratarse de una política más focalizada se utiliza un criterio más exigente.
Hablemos sin saber. A diferencia del resto de las transferencias del Estado, estas prestaciones son habitualmente cuestionadas por sectores de la opinión pública, tanto por su monto como por las características de los hogares que las reciben. En ambas cuestiones las valoraciones fáciles no encuentran respaldo en los datos.
El monto percibido por ambas transferencias representa tan sólo el 7 por ciento de los ingresos de los hogares beneficiarios e implica montos sustantivamente menores con relación a otras prestaciones. Las Afam-Pe otorgan a cada beneficiario un monto diez veces menor, y la Tus un monto cinco veces menor, que las pasividades contributivas. Incluso entre las transferencias no contributivas, aquellas orientadas a adultos mayores son entre tres y seis veces más altas a las destinadas principalmente a los niños. Asimismo, el gasto en Afam-Pe y Tus representa apenas un 0,4 por ciento del Pib, mientras que las pasividades contributivas representan un 8 por ciento y el resto de las no contributivas un 1. A pesar de ello, la pertinencia y razón de ser de las transferencias no asociadas a la vejez son sistemáticamente puestas en tela de juicio, incluso aun cuando es evidente que no son –ni pueden ser– la única fuente de ingresos de los hogares, sino que éstos dependen de otros ingresos para su subsistencia.
Con un mismo nivel de oferta laboral que el resto de la población, las personas en hogares que reciben Tus y Afam-Pe tienen una inserción mucho más precaria en el mercado de trabajo: las tasas de desempleo y de informalidad más que duplican las del resto de la población. Este vínculo con el empleo se complejiza aun más al considerar las configuraciones familiares: cada cuatro personas en edad activa, los hogares beneficiarios presentan tres personas en edades inactivas (menores de 15 y mayores de 64), mientras que en el resto de los hogares esta relación es de dos a uno.
Aún resta mucho por hacer. No obstante la coyuntura económica favorable y las políticas sociales implementadas en los últimos años, no todos los hogares han logrado salir de la pobreza, y la situación de los niños continúa siendo desventajosa con relación a los adultos, con una pobreza que triplica la del resto de la población. Esto refuerza la importancia de analizar el diseño actual de las transferencias orientadas a hogares con niños, para alcanzar su mejora en los próximos años.
En este sentido, una de las principales contradicciones de las transferencias como mecanismo de protección social es la exigencia de contraprestaciones para acceder a derechos que son fundamentales: el derecho a un ingreso mínimo, a la educación y a la salud. Por ejemplo, la desvinculación educativa de un adolescente –que ya de por sí implica una vulneración en su derecho a la educación– pondría también en riesgo su derecho a un ingreso mínimo con el diseño actual de las Afam-Pe, al quitarle la transferencia y desmejorar aun más su situación por la exigencia de condicionalidades. Esto se ve reforzado por el hecho de que los hogares que no cumplen con la condicionalidad educativa se concentran en los primeros deciles de ingreso, lo que lleva también a un empeoramiento de la focalización del programa. A su vez, muchas de las razones por las cuales los menores dejan de asistir al sistema educativo (necesidad de dedicarse a tareas de cuidados infantiles, embarazo adolescente e ingreso al mundo laboral) ponen en evidencia fallas del Estado y problemas estructurales de los hogares que difícilmente sean modificados por dejarlos fuera de esta transferencia. Finalmente, el actual sistema de protección social brinda también transferencias a hogares con menores pertenecientes a deciles de ingresos medios y altos, a través de las deducciones del Irpf por hijo, para trabajadores formales, que no están sujetas a condicionalidad alguna. Así, la existencia de condicionalidades en las Afam-Pe supone un trato más exigente hacia los hogares de menores ingresos.
En suma, parecería entonces más razonable que el objetivo principal de los programas de transferencias fuera alivianar la insuficiencia de ingresos y reducir la desigualdad en el corto plazo, eliminando la condicionalidad educativa y optando por programas de acompañamiento o becas para cumplir con el objetivo de disminuir la desvinculación.
Otro aspecto a revisar es la existencia de un tope de ingresos para acceder a los programas, mecanismo que consiste en un control realizado por el Bps de forma tal que si el hogar supera cierto umbral de ingresos deja de recibir la transferencia. Esto genera un incentivo a desempeñarse en el mercado de trabajo informal para así ocultar parte de los ingresos, lo cual ha sido evidenciado en diversos estudios para el caso de Uruguay. En consecuencia, la desaparición del tope de ingresos controlado por el Bps permitiría reducir efectos no deseados en la informalidad, pasando a seleccionar los beneficiarios únicamente por el instrumento estadístico.
Vale decir que considerando las Afam, la Tus y las deducciones de Irpf por hijo, el 80 por ciento de los menores de edad recibe actualmente alguna transferencia del Estado, encontrándonos próximos a la universalización. Lograrla implicaría caminar hacia un sistema único de transferencias orientadas a menores que permita superar la institucionalidad fragmentada del sistema de protección social protagonizada por el Bps, el Mides y la Dgi, generando mayor eficiencia en la gestión de los programas, mayor equidad en los montos y condicionalidades, y mayor visibilización de las prestaciones destinadas a menores. Sería también un primer paso hacia la discusión de una renta básica universal, por la cual todas las personas tuvieran garantizado por parte del Estado un nivel de ingreso mínimo sin ningún tipo de condicionalidad.