Las inversiones mediante la modalidad de participación público privada (Ppp) ya están siendo implementadas en Uruguay. El modelo comenzó a funcionar en el gobierno de Margaret Thatcher en el Reino Unido,1 y luego se expandió a otros países de Europa y del resto del mundo. Están fundamentadas en la creciente demanda de infraestructura y servicios que enfrentan los estados y la escasez de fondos para realizar esas inversiones. Así, la identificación de necesidades públicas insatisfechas sería el punto de partida de la aplicación de las Ppp, que se proponen como un mecanismo de financiamiento de la inversión pública pero sin caer en la privatización. La empresa privada financia, construye y gestiona alguna parte de un servicio público y cobra mediante tasas abonadas por los usuarios, a través de pagos realizados por los estados, o una combinación de ambos mecanismos.
Esta modalidad no está exenta de debates. Por una parte, sus impulsores las fundamentan en que sus beneficios se relacionan con una distribución adecuada de riesgos, recursos y recompensas. Además, declaran que a través de este instrumento se aportan recursos privados adicionales a los servicios públicos o a las infraestructuras, ya que los gobiernos no tienen que pagar por las obras y pueden disponer de ese dinero para otros servicios. El Estado aprovecha tanto los conocimientos especializados del sector privado como su inversión, lo que permite superar las restricciones operativas, tales como la inflexibilidad de las escalas salariales y las restricciones relacionadas con los funcionarios.
Por su parte, los detractores argumentan que como las privatizaciones “no tienen buena prensa”, ésta es una manera de privatización encubierta, ya que tercerizan por un tiempo largo la gestión total o parcial de cierto bien o servicio. Así vistas, las Ppp se presentan como un avance del sector privado sobre el sector público. Utilizando la categoría de “acumulación por desposesión” de David Harvey2 se puede entender este mecanismo como una forma de avance del capital sobre los bienes comunes, como podría ser el caso de la infraestructura pública. Esta modalidad de acumulación, donde el “capital” asalta lo “común”, es –según el autor mencionado– una de las características centrales de la acumulación capitalista desde los setenta. En esta línea, las Ppp son un componente adicional a la política de privatizaciones, tercerizaciones o concesiones.
El uso de las Ppp según sus detractores está motivado por el propósito de situar la inversión fuera de los presupuestos públicos. En este sentido, los gobiernos contraen obligaciones equivalentes a la deuda y al mismo tiempo evitan que se visualice, otorgando garantías estatales a largo plazo para que las empresas privadas obtengan beneficios. Para las empresas privadas implicadas (bancos, constructoras y empresas de servicios) representan una oportunidad comercial sumamente atractiva. Un solo contrato les proporciona una fuente de ingresos estable durante 25 años o más. En el extremo (absurdo), se podría dar que un gobierno ante una crisis económica deba priorizar la paga de contratos mediante Ppp y no realice obra mediante la modalidad tradicional, lo que implicaría reducir los márgenes para el manejo financiero del Estado.
Para tomar la decisión de si una obra se realiza por esta modalidad o no, se efectúa una comparación entre el beneficio (“valor por dinero”) que le significa al Estado hacer la obra pública mediante el formato tradicional, en comparación con la modalidad Ppp. Generalmente, el valor por dinero incluye componentes cuantitativos y cualitativos (factores que pueden ser evaluados en términos monetarios, y otros aspectos, como condiciones de mercado). Qué se incluye dentro de dicha ecuación dista de ser trivial; si se incorpora (y cómo) la valoración o preferencia de los ciudadanos por lo público es una cuestión que muchas veces no se toma en cuenta.
Existe otro peligro, que no resuelven las Ppp: las empresas se ven incentivadas a ser demasiado “optimistas” en las propuestas que presentan –estimando costos bajos, por ejemplo–, lo que una vez que se adjudica el proyecto puede derivar en problemas económico-financieros, llevando a la empresa adjudicada a querer renegociar el contrato. Esto podría derivar en un costo mayor al estimado en primera instancia. Además, si la administración pública es proclive a esto, existe la posibilidad de que los empresarios se aprovechen de esta situación de entrada.
Las Ppp en Uruguay. Asumiendo la necesidad de recuperar y mejorar la infraestructura, el proyecto de la ley nacional de presupuesto 2015-2019 estima que el plan de infraestructura será financiado en dos tercios con fondos públicos, y el tercio restante por agentes privados a través de la suscripción de contratos de Ppp, concesiones de obra, contratos de compra de energía en firme, entre otros.
La ley 18.786 establece el marco regulatorio para los contratos de Ppp, y aclara que sólo se podrán llevar adelante contratos cuando se entienda que “otras modalidades alternativas de contratación no permiten la mejor forma de satisfacción de las finalidades públicas”. Ni podrán, en ningún caso, superar un máximo de 35 años (entre contrato y prórrogas).
Además se incluye taxativamente que las Ppp sólo podrán realizarse para el desarrollo de obras de infraestructura en: obras viales (y caminería rural), ferroviarias, portuarias y aeroportuarias; obras de infraestructura energética; obras de disposición y tratamiento de residuos y obras de infraestructura social: cárceles, centros de salud, centros de educación, viviendas de interés social, complejos deportivos y obras de mejoramiento, equipamiento y desarrollo urbano. Quedando por fuera aquellos servicios cuya prestación corresponde de forma exclusiva al Estado, así como aquellos monopolios estatales establecidos por ley y los servicios educativos y sanitarios. En el caso de servicios educativos sí se podrán privatizar servicios asociados, por ejemplo, en limpieza, comedor y vigilancia. En cuanto a las cárceles, se excluyen los servicios de seguridad, sanitarios y de reeducación de reclusos. Algunos de los proyectos que están sobre la mesa son la construcción, conservación y operación de la Unidad Personas Privadas de Libertad número 1 en el barrio Punta de Rieles, el proyecto de corredores viales en las rutas 21 y 24, el del Hospital de Clínicas y la creación de varios centros educativos para la Anep.
Para analizar el tema de las Ppp en Uruguay, cabe hacer dos apuntes de importancia. El primer elemento tiene que ver con que las inversiones de las empresas públicas se contabilizan con un criterio (criterio caja) que implica que éstas se registren en su totalidad en los balances del año en que se realizan, lo que podría llevar a que el balance del ejercicio en que se hace la inversión sea deficitario. Las empresas privadas, por el contrario, utilizan otro criterio (de lo devengado) y registran las inversiones amortizándolas a lo largo del tiempo. De esta forma, el gobierno tendría un incentivo adicional a pasar inversión a manos privadas mediante las Ppp para así no “perjudicar” sus balances.3
El segundo aspecto se relaciona con que la ley de las Afap aumentó hasta 50 por ciento el tope del monto que éstas pueden invertir en el sector productivo a través de instrumentos financieros como acciones, obligaciones negociables, fideicomisos, etcétera, y así las Ppp se presentan como una oportunidad de inversión.
En síntesis, la participación público privada es una modalidad nueva en el país para concretar inversión a manos de privados, basada en la necesidad de inversión en infraestructura. Este mecanismo tiene algunas particularidades y derivaciones, las cuales no han estado lo suficientemente presentes en la agenda pública. Que esta modalidad sea efectuada cuando, entre otras, se trata de la mejor opción para satisfacer las finalidades públicas necesita de mayor discusión, así como sus implicancias y derivaciones (privatización de servicios asociados, fortalecimiento de capacidades privadas, etcétera). Además, el poder que tenga el Estado para controlar y sancionar a las empresas privadas a lo largo de todo el contrato es un elemento clave, por lo que transparentar acciones en este sentido es muy importante para el futuro del país. n
* Economista, integrante de Comuna.
- “¿Por qué las Asociaciones Público-Privadas no funcionan? Las numerosas ventajas de la alternativa pública.” Psiru, 2014, Universidad de Greenwich, Reino Unido.
- El “nuevo” imperialismo: acumulación por desposesión, Harvey, 2014. Disponible en: http://biblioteca.clacso.edu.ar/clacso/se/20130702120830/harvey.pdf
- Por una explicación más acabada véase la nota de Fernando Esponda en La Diaria: http://ladiaria.com.uy/articulo/2015/7/subrayado-en-verde/