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La instancia central de la planificación económica

El análisis presupuestal forma parte del proceso de planificación de la economía y en él se define el rumbo del proyecto de país. Sobre la importancia de esa herramienta en la estrategia del desarrollo y sobre qué perspectivas existen para el período 2015-2020 trata este informe.

Foto: archivo ACAR

Por Daniel Olesker

El análisis presupuestal forma parte del proceso de planificación de la economía y en él se define el rumbo del proyecto de país. Sobre la importancia de esa herramienta en la estrategia del desarrollo y sobre qué perspectivas existen para el período 2015-2020 trata este informe.

El presupuesto es una herramienta central en la definición de las políticas públicas. Sin embargo, no es la única: hay por lo menos cuatro maneras en las que el Estado se relaciona con el proceso socioeconómico.

En primer lugar, el Estado produce bienes y servicios a través de las empresas públicas. Dicha producción, a veces realizada en condiciones monopólicas, pone a disposición de los ciudadanos ciertos bienes y servicios (aspectos de infraestructura y energía, temas de transporte, sector financiero o provisión de bienes y servicios sociales). Éstos juegan un rol muy importante como motor del desarrollo, tanto en lo que se refiere a los costos de producción de las empresas, como en la accesibilidad y universalidad de los servicios sociales.

En segundo lugar, el Estado regula las actividades socioeconómicas con el objetivo de mejorar la asignación de recursos que hace el mercado, orientar dichas actividades hacia objetivos globales estratégicos del Estado y limitar el poder económico de los mercados.

En tercer lugar, el Estado participa en la economía a través de políticas activas cuyo objetivo es orientar la asignación de recursos en el proceso productivo mismo, de manera de alterar los problemas derivados de la rentabilidad empresarial pura y dura, que en general, al estar orientada por la ganancia individual, no toma en consideración aspectos integrales del proceso socioeconómico. La promoción de inversiones y las políticas activas de empleo dirigidas a sectores con dificultad de inserción laboral son dos ejemplos de estas orientaciones.

En cuarto lugar, la intervención del Estado se materializa en la definición del presupuesto de gastos e ingresos.

El presupuesto es una síntesis de estas intervenciones, ya que en buena parte están vinculadas a la decisión presupuestal. Sea porque los aportes económicos de las empresas públicas contribuyen al financiamiento del Estado; sea porque en contrario dichas empresas requieren de los recursos presupuestales para su financiamiento, para sus inversiones, o por los subsidios que contribuyen a la accesibilidad de dicha producción; sea porque las regulaciones requieren dotación presupuestal, por ejemplo, de cuerpos inspectivos; sea porque las políticas activas suponen subsidios que deben materializarse en la dotación del presupuesto.

Es por eso que el análisis presupuestal debe mirarse con una visión estratégica de proyecto de país y formar parte de un proceso de planificación de la economía.

Es aquí donde están las principales diferencias en la concepción del Estado en nuestra visión del desarrollo que se viene aplicando desde 2005, y la visión neoliberal del Estado que primó desde los años ochenta y se consolidó y profundizó en los noventa. De un lado, un Estado que asume el desarrollo con una concepción estratégica y con la herramienta de la planificación como eje central de trabajo. Del otro, un Estado que se asume subsidiario del mercado y actúa sólo para superar sus fallas, dejando la planificación estratégica en manos del mercado.

HABLEMOS DE PRESUPUESTO. El presupuesto representa la visión estratégica del modelo de desarrollo que desde el Estado se pretende impulsar. Implica el manejo de los ingresos y gastos del Estado con el objetivo de aportar al crecimiento económico, al cambio en la matriz productiva y al logro de una especialización alternativa, al pleno empleo de calidad, a la redistribución del ingreso y la riqueza, a los servicios sociales y a la descentralización, entre otros objetivos.

La política presupuestal tiene dos grandes componentes: la política tributaria y la política de gastos e inversiones. Ha sido un error muy presente en el debate presupuestal considerar que los objetivos, en especial los sociales y en particular la redistribución de ingresos, deben canalizarse en la política de gasto y que los impuestos deben garantizar tan sólo su financiamiento.

Nuestra tesis es que ambas herramientas –la política tributaria y la política de gastos– son indispensables para lograr los objetivos del desarrollo. Esta tesis tiene abundante evidencia empírica; en particular los países que tienen mejores indicadores de igualdad, lo logran a través del cambio que se da en el índice de Gini (indicador de la desigualdad) entre la situación previa a los impuestos, respecto de la que queda luego de cobrarlos. El índice de Gini europeo previo a cobrar impuestos no es muy distinto al del resto del mundo; sí lo es y sustantivamente luego de cobrar dichos impuestos.

POLÍTICA TRIBUTARIA. Dentro de una concepción de Estado estratégico (EE), la política tributaria se diseña sobre la base de tres objetivos igualmente importantes: la recaudación (permite obtener ingresos necesarios para financiar el gasto y la inversión); la redistribución del ingreso, y la asignación de recursos para el crecimiento económico alineados con el plan nacional de desarrollo.

Los impuestos indirectos (como el Iva o el Imesi) son clasificados para el primer objetivo, mientras que los impuestos directos se orientan hacia los objetivos llamados finalistas, es decir que pretenden contribuir a cambios en la distribución de los ingresos o a cambios en la asignación de recursos. Esto es en alguna manera como criterio general, pero pueden combinarse. Por ejemplo, el Iva (típico impuesto indirecto), en la medida en que tenga productos básicos con tasas menores o exoneraciones, puede, pese a ser un impuesto fiscalista (es decir recaudador), tener un componente finalista. O al revés: el impuesto a las retribuciones personales (Irp) de la dictadura y reimplantado por Lacalle, siendo un impuesto directo –en la medida que tenía una tasa única cualquiera fuera el ingreso–, en lugar de mejorar la distribución del ingreso, la empeoraba.

Por ello es necesario seguir aumentando progresivamente los impuestos directos (tanto sobre la renta como sobre el patrimonio) y diferenciar las tasas del Iva para los productos de la canasta básica.

POLÍTICA DE GASTOS. La política de gasto público también enfrenta la postura del EE con la del Estado subsidiario (ES). Este último entiende el gasto del Estado como el mínimo que permita asegurar el respeto de los derechos de propiedad, garantizar la administración pública y corregir los desequilibrios que genere el funcionamiento de los mercados.

En cambio, para una concepción de EE, el gasto público es una herramienta central del plan nacional de desarrollo y debe alinearse con sus objetivos. En particular, una política de gasto debe asegurar niveles adecuados en las remuneraciones de sus trabajadores, la universalidad del acceso a bienes sociales básicos, como salud y educación, subsidios adecuados en el nivel de la producción, del acceso a la vivienda y al empleo para los sectores de menores ingresos, entre otras metas estratégicas.

Al mismo tiempo el gasto público, a través de las compras del Estado (compras públicas) contribuye a sustentar una mayor competencia en los mercados y al desarrollo de empresas nacionales.

TENDENCIAS HISTÓRICAS. El presupuesto expresa una visión del desarrollo económico que confronta al EE con el ES. Los años noventa fueron la expresión de ese ES.

El modelo fiscal basado en la intervención subsidiaria tiende a plantear el problema central en el tamaño del Estado, y su estrategia fundamental remite a la reducción del gasto público como prioridad macroeconómica. Recordemos que la prioridad macroeconómica del gasto público se define por el cociente entre dicho gasto y el Pbi. Durante los años noventa el gasto presupuestal expresado como cociente del Pbi se redujo del 27 por ciento al 22, pero llegó a menos del 20 en el primer gobierno de la década del 90, fruto de un fuerte ajuste fiscal.

En cambio, durante el período 2004 a 2013, orientado por el modelo de intervención estratégica, dicho cociente aumentó hasta el 26 por ciento, y se estima que se mantenga en 2014, aunque no está cerrada la ejecución presupuestal. Si sumamos los gastos de seguridad social, que aumentaron más en estos años que en los noventa, la diferencia se hace más importante.

Para analizar con más detenimiento la llamada prioridad macroeconómica es necesario ahondar en la evolución de algunos indicadores particulares de la evolución de dicho gasto, que representan fielmente la visión política y estratégica de ambos períodos. Hemos elegido para dichas comparaciones la evolución del gasto público social (Gps) y la del salario público, en particular el de los trabajadores de la administración central.

Con respecto al Gps analizaremos dos indicadores. El primero de ellos comparando el Gps (analizado a través de la clasificación funcional del gasto) con el Pbi, es decir, la prioridad macroeconómica pero ahora del gasto social exclusivamente. Ello incluye cinco ítems, a saber: salud, educación, seguridad y asistencia social, vivienda y otros gastos no convencionales.

En segundo lugar, la evolución presupuestal de cuatro incisos que reflejan con mayor claridad el peso del gasto público social: la Administración Nacional de Educación Pública (Anep), la Universidad de la República (Udelar), la Administración de los Servicios de Salud del Estado (Asse) y el Instituto del Niño y el Adolescente del Uruguay (Inau). Excluimos el gasto del Ministerio de Desarrollo Social (Mides), ya que no existía en los años noventa, en los que algunos programas estaban dispersos en otras estructuras.

Comenzando por el primer punto, vemos en los gráficos 1 y 2 una diferencia relevante en la prioridad macroeconómica asignada al Gps. Por un lado, durante los años noventa dicho valor osciló desde 15 a un máximo de 20 por ciento, con un promedio cercano al 18. En cambio desde 2004 a 2014 (este último estimado) aumentó de 19 por ciento a 27, con un crecimiento constante. Particularmente relevante se nota en primer lugar el aumento provocado en 2008 por el gasto asociado a la reforma de la salud, que devino en la principal sostenedora de dicho incremento y por ende el principal aporte a la accesibilidad, universalidad y justicia social de la matriz de protección social en Uruguay.

Es decir que la tasa de crecimiento del Gps estuvo muy por encima de la tasa de crecimiento del Pbi, lo que sesgó positivamente el gasto público en dirección de su impacto redistributivo. Y por ello, al mismo tiempo dicho cambio en favor del gasto público social se expresa en el mayor peso que éste tiene en el gasto público total (lo que se llama prioridad fiscal). Mientras en los años noventa dicho porcentaje apenas superaba en promedio el 55 por ciento, de 2004 a 2014 aumentó de 60 al 77 por ciento, lo que implicó un crecimiento del Gps muy por encima del gasto total.

Sólo a efectos de afirmar la conclusión anterior digamos que entre 2004 y 2013 se dieron los siguientes aumentos:

• Pbi: 53,35 por ciento.
• Gasto público total: 59,35 por ciento.
• Gasto público social: 100,45 por ciento.

Es decir que el gasto aumentó más que el Pbi y el gasto social fue muy superior al gasto global.

En este análisis hay que agregar un elemento que es de suma importancia y tiene que ver con la composición del Gps. El crecimiento en los años noventa estuvo muy impactado por el aumento de los gastos en seguridad social, que fueron determinados por la reforma cons-titucional de 1989 que ligó el aumento jubilatorio al aumento de salarios. Es decir, no fue tanto una prioridad macroeconómica, ni una prioridad fiscal, sino una obligación constitucional. En cambio, de 2004 a 2014 el empuje fue mayor, como veremos inmediatamente: estuvo en los gastos sociales activos y en particular en el relevante aumento de salud y educación. El gasto en seguridad social como porcentaje del Gps pasó de ser de 65 por ciento en los años noventa a bajar al 50 (claro, en términos relativos al Gps total, ya que en valores absolutos también aumentó el gasto en seguridad social, aunque menos que el resto); mientras que la suma del gasto social en salud y educación pasó del 30 al 45 por ciento del Gps total. Si lo miramos en función de las prioridades generales de la economía tenemos que la suma de estos dos gastos, que en los noventa rondaban el 6 por ciento del Pbi, son hoy, sumados, casi el 11 por ciento del Pbi, de acuer-
do a la clasificación funcional del gasto, como muestra el Gráfico 3.

Para seguir en esta línea de fundamentación pasemos al análisis de los cuatro incisos antes mencionados. A tales efectos los gráficos 4 y 5 nos brindan la información sobre la evolución en términos reales (es decir su presupuesto ajustado por inflación) de esos cuatro incisos.

El gráfico de los años noventa nos muestra –salvo en el caso del Inau– que el aumento fue un poco superior al promedio. Todos estos rubros de alta prioridad social hasta fines de la década tuvieron aumentos del orden del 50 por ciento y todos ellos cayeron luego, siendo los principales receptores del impacto de la crisis de 1999 a 2002. En particular es evidente el lento proceso de la primera mitad de los noventa, en un marco de ajuste fiscal severo que allí ocurrió.

En cambio, de 2004 a 2014 todos los ítems duplicaron su presupuesto en términos reales, siendo el de la salud el de mayor crecimiento.
En ese sentido es importante remarcar el crecimiento del gasto social vinculado a los llamados programas de proximidad y cercanía, que nacieron en el propio año 2005 pero adquirieron mayor fuerza e integralidad a partir de los cambios de la estrategia de combate a la pobreza estructural definidos en octubre de 2011. Se trata de los apoyos a familias de alta vulnerabilidad, como Cercanías, Jóvenes en Red, Uruguay Crece Contigo, entre otros, que terminaron profundizándose en una estrategia global llamada Intervención 7 Zonas.

El segundo tema que propusimos abordar es el de los salarios públicos. En los años noventa (período signado por un importante crecimiento económico) el salario real público apenas creció y el de la administración central se redujo. Por otra parte, es notorio que el gran ajuste fiscal de reducción de salario en el propio año 90, continuado en 1991, tuvo una nueva reducción en 1995, otra vez al comenzar el gobierno siguiente.

En cambio desde 2004 a 2014, en otro período signado por el crecimiento económico, el salario real público aumentó. Dicho aumento estuvo vinculado a diversos factores, entre ellos a aumentos generales de salario por encima de la inflación en el primer período de gobierno, por aumentos de los salarios más bajos y por el impacto del aumento de algunos incisos, en particular el del Ministerio del Interior en el caso de la administración central, y de salud y educación en los organismos del artículo 220 de la Constitución.

Es evidente que ambos factores que estamos analizando están vinculados. El aumento del Gps, en particular el de salud y el de educación, se materializó en aumentos del salario real en ambos sectores de los trabajadores públicos.

LA ESTRUCTURA TRIBUTARIA. La política tributaria de los años noventa mantuvo el esquema que se había desarrollado a partir de la reforma tributaria realizada durante la dictadura (que tendió a reestructurar el sistema tributario a través de la progresiva generalización del Iva, el aumento progresivo de sus tasas, eliminando, a su vez, importantes impuestos directos: impuesto a la renta de las personas físicas e impuesto a las herencias y actos asimilados). Además, pierden significación los impuestos a las exportaciones y se reducen los tributos a la seguridad social, tanto patronales como personales. En los años noventa hubo nuevos aumentos de las tasas del Iva y se reincorporó el impuesto a los sueldos (Irp).

Por tanto el esquema tributario agudizó su carácter regresivo en la distribución del ingreso y aumentó el peso sumado del Iva y el Irp, dos impuestos que afectan negativamente dicha distribución.

En 2007 se realiza una reforma tributaria que en lo esencial pretende reducir el peso de los impuestos indirectos y sustituye el Irp por el impuesto a la renta de las personas físicas (Irpf).

Mirados estos dos objetivos podemos concluir, en primer lugar, que la baja del peso del Iva en la recaudación total fue del 55 por ciento al 51, es decir, hubo una disminución, pero de poco impacto.

Con respecto al cambio del Irp por el Irpf, las novedades se refieren a: inclusión de todas las rentas y no sólo las salariales, como era el Irp; incremento sustantivo del mínimo a pagar que, a precios 2014, pasó de 10 mil pesos a 22 mil; sustitución de la tasa plana por tasas progresivas, aumentando cuando aumenta el ingreso, lo que llevó a que se pagara más por Irpf sólo en el caso de que el salario fuera superior a 45 mil pesos a precios de 2014; incorporación de deducciones por vivienda y salud.

En la comparación entre ambos períodos no hay modificaciones en el peso de los impuestos al patrimonio, que se mantienen en ambos períodos en torno al 6 por ciento de la recaudación. Por ende podemos afirmar que los cambios tributarios mejoraron levemente los aspectos distributivos previos, pero su impacto es aún insuficiente para los objetivos planteados.

Al mismo tiempo podemos afirmar que los mayores gastos del período tuvieron un impacto sobre el déficit fiscal, dado el mayor ritmo de crecimiento que tuvieron respecto de la recaudación.

Entre las causas que explican estas dos afirmaciones se encuentran, entre otras, el carácter dual (gravando por separados las rentas del trabajo y del capital) y no integral del Irpf; las bajas tasas marginales de los tramos superiores del Irpf (que llegan en el tramo superior a un máximo de 30 por ciento); la reducción de las tasas del impuesto al patrimonio incluidas en la reforma, y el importante nivel de exoneraciones incluidas en diferentes impuestos recaudados. Si excluimos las exoneraciones del Iva, que en general implican impuestos más bajos a los productos de la canasta familiar (y por tanto afectan positivamente la distribución del ingreso), en lo que se refiere a las exoneraciones de impuestos al capital la suma es importante. Según datos de la Dirección General Impositiva (Dgi) el gasto tributario (así se llaman las exoneraciones) en estos rubros en el año 2012 representaron:

• Irae zonas francas: 305 millones de dólares.
• Irae promoción de inversiones: 237 millones de dólares.
• Irae inversiones: 40 millones de dólares.
• Patrimonio:    537 millones de dólares.
• Irpf categoría 1 (capital): 240 millones de dólares.
• Total: 1.358 millones de dólares.

PERSPECTIVAS 2015-2020. Los capítulos anteriores nos muestran un cambio relevante en la orientación de la política presupuestal a partir de 2005, desde un enfoque de ES hacia un enfoque de EE. Sin embargo, a pesar de dichos cambios, aún persisten problemas importantes para transitar hacia el nuevo modelo. La herencia de crisis recibida, los tiempos en que se han desarrollado las propuestas, los plazos de maduración de las medidas y las restricciones fiscales fruto de los debates sobre el uso de los recursos públicos han dado como resultado avances muy importantes pero al mismo tiempo necesidades de profundización del camino recorrido.

Como hemos visto antes, el Gps sobre el Pbi ha aumentado de manera permanente (también lo ha hecho el gasto total), y esa tendencia que fue particularmente importante debe mantenerse como única garantía de obtener los recursos necesarios para la continuidad de la estrategia de desarrollo incluyente. Es decir, una primera conclusión es que hay que mantener la tendencia al alza del ratio gasto sobre el producto.

El período 2015-2020, basado en las propuestas derivadas del programa de gobierno, estará orientado por al menos cuatro grandes ejes que impactarán sobre el presupuesto:

1. Las reformas estructurales de salud y educación deben continuar su ritmo expansivo y por ende requerirán mayores recursos.
2. Las nuevas reformas estructurales, como la del Sistema de Cuidados, igualmente requerirán recursos presupuestales.
3. La continuidad del cambio sustantivo en las políticas hacia la pobreza estructural (que como ya comentamos comenzó en 2011).
4. El mantenimiento del nivel de los salarios públicos acorde con el desarrollo del país, lo que supone un ajuste base para todo el funcionariado público equivalente a la inflación anual más el crecimiento del Pbi.

Es sobre la base de estas cuatro orientaciones que se analiza el presupuesto en este capítulo, afirmando que las políticas de protección social y la mejora de los salarios públicos deben ser atendidas, no descartando la reasignación de recursos presupuestales a fin de implementar proyectos y propuestas priorizadas; como así también ajustes de política tributaria que permitan el rescate de recursos incrementales desde los sectores que registran ganancias extraordinarias y disminuyan la presión fiscal en los sectores de menores ingresos y trabajadores/as con los salarios más bajos.

Salud Pública. En materia de profundización del Sistema Nacional Integrado de Salud (Snis) el eje es culminar el proceso de universalización del Seguro Nacional de Salud a través del ingreso de la población hoy atendida en Asse, en lo que llamamos el “fonasamiento” de Asse, cuyo costo se incorpora en el cuadro resumen.

Educación. Es central completar el proceso de incremento del gasto en educación al 6 por ciento del Pbi, priorizando el salario docente, la infraestructura y los programas de acompañamiento y cercanía. Respecto al salario docente, el quinquenio debería culminar con un salario grado 1, 20 horas para docentes titulados no inferior a 27 mil pesos (50 por ciento de incremento real respecto del salario vigente hoy), con la posibilidad de discutir la composición de dicho salario aumentando el porcentaje de plus por titulación.

Con respecto a los programas de cercanía y acompañamiento, hoy tenemos un conjunto articulado de ellos con una muy buena evaluación de resultados, una metodología de acompañamiento y cercanía que ha resultado exitosa y una correcta focalización en adolescentes y jóvenes. Al mismo tiempo presentan una escasa cobertura, fruto del escaso presupuesto asignado (se estima en cifras menores al 1 por ciento del gasto educativo global), y no conforman un sistema integrado de apoyo al aprendizaje.

Por ende la propuesta es conformar un sistema nacional de apoyo al aprendizaje y asignarle un presupuesto que posibilite una cobertura integral de adolescentes y jóvenes que requieren un apoyo social de acompañamiento y cercanía, más allá del sistema educativo.
Sistema de Cuidados. La creación del sistema implica, según la propuesta elaborada por el Consejo de Ministros del período anterior, lo detallado en el cuadro 2.

Erradicación de la pobreza estructural. Tomando en cuenta las características de la pobreza, se hace necesario continuar la senda iniciada en 2011 con la refocalización de las tarjetas, la llegada directa de los nuevos programas y la presencia unificada del Estado en los territorios.

Respecto de las transferencias monetarias, las propuestas principales derivan en la mejora de su valor monetario, en especial en el núcleo más duro de la pobreza (pasando de valor duplicado a triplicado) y mejoras en el sistema de asignaciones familiares cambiando la escala de equivalencia y aumentando su valor para niños/as de 0 a 3 años, equiparándola con la asignación en edad liceal.

Respecto de los programas Jóvenes en Red, Uruguay Crece Contigo y Cercanías, más allá de las diferentes poblaciones sobre las que actúan, se definen como una nueva generación de programas contra la exclusión cuyos rasgos distintivos son: programas de proximidad con muy fuerte focalización, basados en el trabajo de cercanía, asentados en el territorio, con énfasis en la trayectoria de las personas y sustentados en la interinstitucionalidad.

Son programas que han demostrados ser exitosos y al mismo tiempo, dadas las restricciones presupuestales que tuvieron, insuficientes en su cobertura.

Por ende se trata de ampliar estos programas prioritarios a toda la población en pobreza estructural (5 por ciento, aproximadamente). Junto a estas acciones, en ese segmento de la población es necesario aumentar, como dijimos antes, el monto de la transferencia monetaria, ampliar la oferta de cuidados (básicamente los Caif), la capacitación laboral, los programas focalizados de revinculación educativa, mejorar la trama urbana de la convivencia (plazas, calles, iluminación, etcétera) y ampliar la oferta de acceso a la vivienda a toda esta población.
En definitiva, ampliar el Plan 7 Zonas y los programas prioritarios que ya han demostrado muy buenos resultados en el 5 por ciento de la pobreza estructural.

Se trata, como se planteó en el informe de balance y de transición del Gabinete Mides en 2014, de un “Plan Uruguay sin pobreza”, con presupuesto propio y gobernanza definida y centralizada.

*     Licenciado en economía. Profesor en la Facultad de Ciencias Económicas y Administración.

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