Mientras que en los primeros días de la temporada estival la atención se guía por el ritmo frenético de las figuras que arriban desde el otro lado del charco, en la capital del país las novedades políticas no se han hecho esperar. Al comienzo de la semana, en el Hipódromo de Maroñas, el presidente Luis Lacalle Pou adelantó a la prensa que no tiene pensado asumir como legislador cuando finalice su mandato ni tampoco integrará el directorio de su partido. Se dedicará a «estar con la gente», ya que «es el tiempo de las personas que salieron electas», lanzó.
El presidente no habló únicamente de su futuro inmediato, sino también del presente de su gestión. Así, defendió la necesidad del aumento de tarifas que comenzó a regir a partir de enero y aprovechó para cobrarle una vieja deuda al Frente Amplio (FA) por no haber hecho lo propio al final del período pasado: «Este gobierno llamó al presidente electo [Yamandú] Orsi y le dijo “no voy a hacer lo mismo” que me hicieron a mí». Ya envalentonado, también afirmó que su período finalizará con un déficit fiscal menor al recibido, con menos desempleo y mayor salario real. Pero, a menos de dos meses para el cierre de la administración, los indicadores macroeconómicos reflejan una realidad un tanto menos benevolente.
INCUMPLIDAS
La administración de Lacalle Pou asumió en 2020 con un discurso crítico respecto a la situación fiscal del país. En la campaña previa a ese año, quienes luego se convertirían en las autoridades económicas habían remarcado la necesidad de contener el gasto y mantener «una conducta fiscal seria», dada la fragilidad en la que se encontraban las cuentas públicas. Por tal motivo, una vez en el gobierno, el equipo económico encabezado por la ministra Azucena Arbeleche priorizó el diseño de una nueva regla fiscal que, se esperaba, permitiría un mejor y más transparente manejo de los dineros públicos.
La regla aprobada consta de tres pilares que se ajustan cada año: en el primero se fija una meta para el resultado fiscal estructural, en el segundo se define un tope para el crecimiento anual del gasto primario y en el tercero, un límite para el endeudamiento. En términos más simplificados, el primer pilar mide el crecimiento del déficit por fuera de fluctuaciones económicas coyunturales, el segundo evalúa el crecimiento del gasto público en un período determinado –sin considerar los intereses de deuda– y el tercero, el nivel de endeudamiento.
A finales de diciembre, el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) hizo públicas las cifras del resultado fiscal correspondiente a noviembre de 2024. A partir de ellas, en un documento publicado el lunes pasado, la economista Silvia Rodríguez, del Centro de Investigaciones Económicas, analizó los números del gobierno durante el pasado año y evaluó el cumplimiento de los tres pilares de la regla fiscal.
Con base en los datos de noviembre, la economista determinó que 2024 finalizó con un déficit fiscal «en niveles virtualmente idénticos a los de 2019» –4,3 puntos del PBI en 2019 frente a 4,2 en 2024–, y agregó que, si bien en el transcurso de los primeros años se cumplieron las metas correspondientes a los tres pilares de la regla, «la irrupción del ciclo electoral perforó el cumplimiento de los compromisos asumidos». En concreto, sostuvo que, en 2024, «sin más costo que el reputacional, se incumplirán las tres metas establecidas en la regla fiscal».
Sobre el potencial incumplimiento de los dos primeros pilares de la regla ya había dado cuenta el Consejo Fiscal Asesor (CFA) –órgano técnico creado junto con la nueva institucionalidad fiscal– en julio del año pasado. Por entonces, el CFA determinó que hubo «incumplimientos significativos» dada su magnitud (0,5 puntos del PBI en el primer pilar y 2 puntos en el segundo). Pero Rodríguez complementó a Brecha que el incumplimiento del segundo pilar derivó en que también se superara el tercer pilar: «El tope de deuda contempla un aumento de hasta el 30 por ciento ante circunstancias especiales, como lo fue enfrentar la emergencia sanitaria o la crisis energética, pero en 2024, con motivo del ciclo electoral y por cambios no previstos en las proyecciones del MEF, se volvió a apelar a la cláusula de excepcionalidad».
La utilización de la deuda pública como herramienta para la obtención de fondos adicionales es quizás la contracara más sustancial del intento del equipo económico por encauzar las cuentas públicas y contener el gasto. El análisis de la evolución del endeudamiento realizado por Rodríguez da cuenta del significativo aumento durante el quinquenio. Según su estudio, «en noviembre de 2024 se llega con un nivel de endeudamiento público que ha crecido más de 10 puntos del PBI respecto al año 2019». En tal sentido, añade que, en la actualidad, «la deuda bruta del gobierno central es equivalente al 60 por ciento del PBI y se eleva al 71 por ciento si se considera el consolidado del sector público» (es decir, a todas las reparticiones y entes del Estado).
Pero el endeudamiento registrado no es el único que ha crecido. En una entrevista realizada a mediados de julio (véase «No se van a poder atender todos los problemas y las demandas que existen», Brecha, 12-VII-24), el economista Martín Vallcorba, que ocupará el cargo de subsecretario de Economía a partir de marzo, apuntó también a un aumento en la utilización de mecanismos para diferir los gastos en el registro en las cuentas nacionales. En esa oportunidad, el economista dio cuenta del uso intensivo de los contratos Cremaf para la construcción en vialidad, una modalidad mediante la cual se ejecutaron unos 1.000 millones de dólares –más de un punto del PBI– durante el quinquenio (véase «Guarda con el atajo», Brecha, 2-VIII-24).
SE PERFILA INSUFICIENTE
Con este panorama, el FA deberá asumir el primero de marzo con una situación fiscal prácticamente similar a la de cinco años atrás, pero con un endeudamiento mayor. En ese escenario, deberá intentar cumplir los compromisos asumidos durante la campaña electoral, entre los cuales se encuentra –a pesar de los logros señalados por Lacalle Pou– reducir la pobreza (principalmente la infantil) y aumentar los salarios más sumergidos. Todo ello, además, sin modificar de manera sustancial las cargas impositivas, según lo manifestado.
Frente a las restricciones existentes, las futuras autoridades económicas han enfatizado en la necesidad de lograr un crecimiento mayor, por encima del 3 por ciento anual, de modo de contar con fondos adicionales para dar respuesta a las demandas sociales. «La clave es aumentar la tasa de expansión, entre otros aspectos, para sostener el Estado de bienestar de Uruguay», indicó el 26 de noviembre el futuro ministro de Economía, Gabriel Oddone, en el pódcast Nominal de la Universidad Católica. Aun así, no es tan claro que se pueda llegar a esos valores de forma sencilla durante el período. Según las estimaciones que realizaron diversos economistas a El País (30-XII-24), el crecimiento del próximo año se ubicará en el entorno del 2 y el 2,5 por ciento del producto.
Para el economista y docente Fernando Isabella, el contexto que deberá sortear las próximas autoridades será «muy desafiante», ya que se viene «de un período de bajo crecimiento, con una economía casi estancada desde hace una década, y se está frente a un montón de necesidades sociales». Tal escenario, sostuvo a Brecha el también exdirector de Planificación de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto durante el último gobierno del FA, se ve «agravado» porque «las nuevas autoridades iniciarán el gobierno con una situación fiscal delicada y muchos compromisos de aumento de gastos en diversas áreas».
Al igual que Oddone, para Isabella el principal desafío será lograr un crecimiento con «más intensidad», aun cuando, «en el mejor de los casos, en cinco años apenas se pueden sentar las bases». Desde su perspectiva, para ello será necesario afrontar un aumento sostenido de la productividad y una transformación productiva: «Es muy difícil lograr un aumento sostenido de la productividad teniendo una producción basada en commodities, cuyos precios son totalmente exógenos, muy volátiles, y a largo plazo tienden a caer». Se requerirá, a su entender, de una política que identifique sectores con potencialidad, los apoye, establezca los diálogos con el sector privado y focalice los incentivos que el Estado genera.
El economista Rodrigo Alonso –diputado suplente por la lista 1001– también coincide en que el gran desafío de los próximos cinco años será construir una agenda de desarrollo «autosustentado» que «modifique la forma de insertarse en el mercado mundial, que condena al país a una dinámica cíclica». Desde una mirada más general, Alonso sostuvo que la disputa por el mercado mundial, el rezago relativo de Uruguay en términos de productividad y el cambio tecnológico y climático son factores que comienzan a someter a Uruguay a «altos niveles de estrés estratégico», y ello se manifiesta en una «agudización de la puja distributiva entre los sectores».
Debido a la estructura económica y el tipo de inserción internacional del país, «están amenazadas las capacidades de seguir reproduciendo los esquemas de protección social, los niveles salariales e incluso la cohesión institucional y política», explicó el economista. Por ello, a su entender, resulta necesaria una agenda compuesta de tres niveles: un primer nivel que atienda las emergencias sociales, un segundo nivel vinculado a la revisión tributaria y la reducción de la jornada laboral –opción viable en un escenario de aumento salarial restrictivo–, y un tercer nivel de formulación de una estrategia de desarrollo nacional que alinee a diversos actores: «En la izquierda tenemos que entender que si nos embarcamos únicamente en luchas distributivas, en el largo plazo no vamos a resolver los problemas que tenemos por delante y nos van a barrer».
LOS PLATITOS CHINOS
El próximo gobierno del FA también deberá buscar desandar otro nudo que en los últimos meses ha quedado encubierto: el atraso cambiario. En una primera lectura, el significativo aumento del valor del dólar con relación al peso, suscitado desde noviembre hasta los últimos días de diciembre, parece haber respondido al fin a los reclamos que exportadores y productores venían realizando respecto a la baja competitividad. Aun así, la cuestión no es tan sencilla.
Detrás del salto de más de tres pesos en el valor del dólar, entre el primero de noviembre y el 19 de diciembre, es posible identificar dos factores fundamentales: el triunfo de Donald Trump en Estados Unidos y la depreciación cambiaria en Brasil. Por ese motivo, los diversos especialistas advierten que es necesaria la cautela a la hora de evaluar los efectos sobre la competitividad nacional, ya que, por ejemplo, la apreciación derivada del triunfo de Trump fue general en la mayoría de los países.
En esa línea se expresó Isabella al ser consultado: en un contexto de cierta inestabilidad, y con un tipo de cambio que viene bajo, se es más propenso a «movimientos fuertes», pero agregó que hay que «ver cuánto se sostiene», porque en la medida en que no haya una «política seria en ese sentido» las variaciones dependerán del contexto externo. El punto señalado por el economista se relaciona con otro indicador que también deberá ser monitoreado por las autoridades frenteamplistas: la inflación.
La encuesta de expectativas de inflación publicada por el Banco Central del Uruguay, a fines de diciembre, ubica la evolución de precios de 2025 dentro del rango meta definido por el gobierno. También lo hace para 2026, pero ya en límite de su techo (5,76 por ciento en 2025 y 5,96 en 2026). Para Isabella, que las próximas autoridades puedan mantener esos niveles será importante, ya que «la actual administración logró reducir la inflación a costa de generar una caída del tipo de cambio real que compromete la rentabilidad de los sectores exportadores y los sectores transables en general».
«Es un tema que se debate mucho en el mundo si el objetivo de los bancos centrales debe ser simplemente el control de precios o si también deben tener consideraciones sobre la competitividad de la economía», argumentó. Desde su óptica, la política enfocada «meramente» en la inflación baja no es compatible con el desarrollo a mediano plazo: «El año pasado vimos una sucesión de cierres de fábricas que no es ajena a esto».
Sobre esa discusión, Alonso propone agregar otra capa que también contemple la política de competitividad cambiaria y la distributiva. Es decir, «cómo vamos a un tipo de cambio más competitivo y al mismo tiempo lo regulamos con la transferencia de ingresos de los sectores exportadores». Para ello, sostuvo que una de las opciones es crear «instrumentos» –como fondos soberanos– que sustituyan la sobrevaluación cambiaria como el mecanismo principal de distribución de los beneficios exportadores. Por el momento, esta última propuesta no parece entrar en la agenda de debate.
