En los últimos días ha tomado estado público un documento solicitado por el Plenario del Frente Amplio (FA) a su Comisión Nacional Programática y, por su intermedio, a la Unidad Temática de Economía (Uteco). A su vez, esta semana se lanzó el Diálogo hacia una Estrategia Nacional de Desarrollo, promovido por la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP) y la Agencia Nacional de Desarrollo (ANDE), junto al PIT-CNT, la Confederación de Cámaras Empresariales (CCE) y un Comité Académico Asesor del que participan la Universidad de la República, la UTEC, las universidades privadas y la Academia Nacional de Ciencias (Anciu). ¿Qué relación hay o debería haber entre ambos hechos?
La lógica detrás del documento de la Uteco
El documento de la Uteco retoma las principales definiciones políticas del FA, plasmadas en sus bases programáticas y en un documento anterior de la unidad temática. Se defienden las ideas de construir una sociedad igualitaria, solidaria, pero también dinámica y eficiente, que garantice crecientes niveles de vida a la población, asumiendo el desafío de la sostenibilidad ambiental. El objetivo de reducir la desigualdad no está separado del de mejorar las condiciones de vida del conjunto de la población. Ambas cosas deben estar articuladas, y por eso son un gran desafío: ni distribuir sin crecer, ni crecer para eventualmente distribuir.
Lo sucedido durante los últimos siglos muestra que la gran mejora de las condiciones de vida, expresada entre otras cosas en Pbi per cápita, acceso a la educación y vidas más largas y saludables, ha ido de la mano de crecientes y diversas formas de actuación de los Estados nacionales, subnacionales e, incluso, de la comunidad y los organismos internacionales. Los Estados producen o subvencionan la producción de bienes y servicios, crean y regulan mercados. Su peso ha aumentado progresivamente con el desarrollo. No es casualidad que los países más desarrollados tengan el mayor peso del gasto público sobre el PBI. Dado que el gasto público se financia principalmente con impuestos, la discusión de la cuestión impositiva es intrínseca al desarrollo económico moderno y no puede convertirse en un tema tabú. Según cómo se recaude y cómo se gaste, distintos serán los impactos sobre la desigualdad y la eficiencia. Es claramente un tema de disputa, que no tiene por qué ser dramático, ya que también es dinámico.
¿Por qué se discuten los impuestos ahora? Nunca es un buen momento para discutir impuestos, y menos aún lo son las coyunturas electorales. El movimiento sindical puso el tema sobre el tapete por buenas razones. Por un lado, el FA logró reducir la desigualdad durante el período 2005-2014, en medio de un ciclo económico muy positivo y mediante un amplio conjunto de políticas deliberadas. Al pasar el auge, el empuje distributivo se frenó. Luego llegaron el cambio de gobierno y la pandemia, con otras prioridades. Es lógico que, al regresar la izquierda al gobierno, el movimiento sindical vuelva a la ofensiva, poniendo el tema de la infancia como bandera de proa. También es lógico el planteo porque vivimos en tiempos de impúdicas desigualdades globales y de movimientos que, a lo largo y ancho del planeta, cuestionan los indudables impactos negativos –políticos y en la calidad institucional– que conlleva la extrema concentración de poder. La imposición a los más ricos es un tema de amplio debate global.
El actual gobierno apostó, desde el inicio de su gestión, por aumentar el ritmo de crecimiento económico mediante una estrategia centrada en mantener el buen clima de negocios y atraer más inversión. El crecimiento económico era fundamental para poder expandir la base tributaria, recaudar más y hacer frente al conjunto de compromisos que el FA había asumido en la campaña electoral y que plasmó en su plan de gobierno.
Obviamente, hablar de impuestos en ese contexto no resultaba particularmente atractivo. Aun así, el gobierno tomó audaces iniciativas en el plano impositivo. El impuesto mínimo global, al que inicialmente se veía con desconfianza por ser una iniciativa de los países desarrollados que no necesariamente respondía a nuestras necesidades y prioridades, fue finalmente introducido en el presupuesto quinquenal y permitirá recaudar más de medio punto del PBI (pensemos en la propuesta del PIT-CNT de gravar al 1 por ciento más rico). No son muchos los países «periféricos» que han osado imponerlo. A ello se suman otras tres medidas que contribuyen a acercarse al 0,75 por ciento del PBI en recaudación: el impuesto a los dividendos de los no residentes, el IRPF a los incrementos patrimoniales en el exterior y el IVA a las compras por franquicia.
Enfrentado a esta tensión, el FA se propuso analizar el tema seriamente y pedir un informe a la unidad temática. El trabajo se realizó durante varios meses, mediante muy diversas consultas a expertos, miembros del gobierno, militantes sindicales, entre otros. Fue un trabajo parsimonioso y armónico.
El documento circula en un momento un poco especial: la situación del gobierno se ve apremiada, porque los resultados en materia de crecimiento económico de los primeros meses de gestión fueron menores a los esperados, lo que ha reducido la recaudación y tensionado las cuentas públicas. Entonces, la tensión entre la necesidad de crecimiento y la necesidad de recursos públicos ha aumentado. ¿Cómo se ubica el documento en este contexto?
Uruguay tiene una carga tributaria menor a la de los países de la OCDE [Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos] y no se encuentra en un límite de presión fiscal. Más aún, el sistema impositivo uruguayo está fuertemente perforado por un sinnúmero de mecanismos de promoción de inversiones, que llevan en muchos casos a que las empresas puedan deducir el total de los impuestos por concepto de IRAE. El total de las renuncias fiscales del Uruguay supera el 6 por ciento del PBI, lo que, si bien incluye componentes como la exoneración o baja del IVA a bienes y servicios básicos, como la salud, la leche o los medicamentos, o exoneraciones a la educación privada, lo ubica entre los más altos del continente. Un informe reciente del Fondo Monetario Internacional entiende que al menos medio punto del PBI de Uruguay podría recaudarse eliminando algunos de estos beneficios, sin perjuicios para la actividad económica. A ello se suma que el impuesto al patrimonio es muy bajo y no es progresivo, y que no contamos con un impuesto a la herencia. Por otra parte, nuestro principal impuesto es el del consumo, el IVA, claramente regresivo: los hogares más pobres pagan un porcentaje mayor de su ingreso por concepto de IVA que los hogares más ricos.
Todo este paquete tiene un resultado muy claro: la carga impositiva es muy desigual y el sistema tributario está perforado por un sinfín de mecanismos excepcionales. Por otra parte, existe cierto consenso acerca de que no ha existido un buen seguimiento de los sistemas de promoción de inversiones como para determinar con certeza su eficiencia.
Entonces, la Uteco considera que este conjunto de mecanismos admite la introducción de ajustes y cambios –incluyendo el llamado IVA personalizado– que pueden contribuir al doble propósito de aumentar la recaudación y reducir la desigualdad sin dañar la inversión. El documento no propone medidas concretas a tomar en momentos concretos, sino posibles líneas de acción. No dice que haya que tomar tal o cual medida, en tal o cual momento, con tal o cual intensidad. Se entiende que esas son prerrogativas de la dirección del FA y del gobierno, y que cualquier medida concreta que se adopte debe ir precedida de estudios detallados sobre sus impactos, lo cual incluye la consideración de factores políticos. Importa señalar que el documento tampoco propone crear nuevos impuestos; incluso considera simplificar el sistema en algunos aspectos.
Impuestos para qué
Ayer se puso en marcha el Diálogo hacia una Estrategia Nacional de Desarrollo. ¡Aleluya! El país se ha dado muchos mecanismos para promover el crecimiento mediante estímulos a la inversión. Debemos reconocer, sin embargo, que si bien esas políticas han dado frutos y han contribuido a concretar un conjunto de inversiones sumamente importante, esa política no ha sido suficiente. Los niveles de inversión del Uruguay son comparativamente bajos y han sido muy fluctuantes. Solamente en medio de los auges económicos la tasa de inversión ha superado el 20 por ciento. La tasa de inversión es, por desgracia, fuertemente procíclica (un poco pizarrera, digamos). Eso va acompañado de una baja dinámica económica de largo plazo en perspectiva comparada y en manifiestas dificultades para diversificar y complejizar nuestra estructura productiva, características que acostumbran a estar asociadas al buen desempeño.
Entonces, parece necesario insistir en otro tipo de políticas para complementar o reorientar las que hemos puesto en práctica. Hubo un tiempo en el que hablar de política de desarrollo productivo parecía una mala palabra. Actualmente, no hay país serio que no hable de política de desarrollo productivo.
Esa política debe ser de tipo sistémico. Eso quiere decir que debe abarcar mecanismos que atiendan las demandas de los distintos actores (como crédito, asistencia técnica, apoyo comercial, derechos de propiedad) y que también contribuyan a la producción de conocimiento, bienes y servicios estratégicos de sectores específicos, por diferentes motivos. Una forma cada vez más adoptada para abordar la dimensión sistémica es el enfoque de misiones. Más allá de la moda, su ventaja es que ubica un importante desafío, un tema de alto impacto, y permite establecer metas claras, movilizar a su alrededor a distintos actores sociales, sectores productivos y reparticiones públicas, y establecer un importante consenso político.
La definición de estrategias y la planificación de hoy no son las mismas que antes. Hoy pensamos en términos evolutivos, con sistemas abiertos, donde el futuro es cambiante, móvil, dinámico y gobernado por fuerzas que no controlamos. Entonces, toda política de desarrollo debe basarse en intentos de adelantar un futuro que no solamente no está escrito, sino que depende en buena medida de cómo lo percibamos. El futuro que podemos construir depende de factores estructurantes, pero también de lo que nuestro conjunto de actores quiera creer y quiera poder. Por ello, la elaboración de estrategias depende fuertemente de la participación de diferentes actores que construyan el mundo de lo posible.
Este diálogo que ahora se propone parece arrancar bien. Sentados en la mesa están trabajadores y empresarios, está el sector académico y el Poder Ejecutivo. También está el Poder Legislativo a través de la Comisión de Futuro y el Congreso de Intendentes, una formidable herramienta para focalizar en el territorio. ¿Qué podemos esperar de este proceso? Este es mi sueño.
En primer lugar, una definición amplia del tipo de sociedad que deseamos, que puede resumirse en una dinámica económica con sostenibilidad ambiental e igualdad social. Grandes acuerdos en torno a estos ejes ya los habían logrado las Naciones Unidas con los Objetivos del Desarrollo Sostenible. A mí me alcanza, por ahora.
En segundo lugar, el logro de acuerdos firmes en torno a un conjunto limitado de objetivos de política (llamémoslos misiones, para seguir la moda). Un buen ejemplo de nuestra historia reciente fue nuestra transición energética, con la que se logró prácticamente el 100 por ciento de producción de energía eléctrica con fuentes renovables. Esa política contó con el respaldo de todos los partidos políticos y conjugó esfuerzos académicos, empresariales, privados y públicos y una buena gestión pública en general.
Estas misiones deberían tener ciertas características. Deberían atacar problemas neurálgicos y tener fuerte impacto. Deberían contar con un amplio consenso social y político y basarse en capacidades existentes, más allá de que esas capacidades necesiten ser, a su vez, potenciadas y ampliadas. Deberían tener actores públicos comprometidos en su direccionamiento y gestión y seguramente habrán de basarse en la conformación de consorcios con base en diversas formas de cooperación público-pública y público-privada. Deberían tener un horizonte de largo plazo, articulado a la visión de país, pero metas de corto y mediano plazo, en las que se muestren resultados concretos que legitimen su continuidad. Deben contar también con adecuada presupuestación y financiación.
Un conjunto limitado de iniciativas de este tipo, bien articuladas entre sí, puede mover la aguja. Y, por sobre todas las cosas, puede movernos hacia una cultura diferente de cooperación dinámica, de transformaciones y de concreciones de proyectos que puedan derramarse sobre el conjunto del tejido productivo y social.
Esta es una expresión de deseos, pero en un contexto de este tipo, lo que importa es discutir si precisamos recaudar más y con qué fines, con la ilusión de que esos recursos efectivamente alimenten un proceso de crecimiento e igualdad, de diversificación y complejización de nuestra estructura productiva y de innovación en la construcción de nuestras formas de vida.
(Luis Bértola es Doctor en Historia Económica e integrante de la Unidad Temática de Economía del Frente Amplio.)
