El programa de gobierno frenteamplista propuesto para Montevideo en las elecciones de 1989 promovía con mucho énfasis la participación ciudadana en los asuntos políticos; la definía como uno de los principios rectores de la propuesta y la visualizaba como un “camino irremplazable para impulsar el proceso de profundización de la democracia”.
Aquel programa mencionaba una serie de acciones concretas que habían impactado negativamente en “la organización urbanística de Montevideo” y que habían sido “manejadas por órganos de la Administración Central o descentralizada con prescindencia (total o parcial) de la Administración Municipal”.1 Afirmaba que “este proceso, entendible en el marco del régimen autoritario instalado en 1973, resulta en cambio absolutamente injustificable a partir de la recuperación de la institucionalidad democrática en 1985. Frente a esto, el Frente Amplio (FA) levanta, como objetivo político de primer orden, el despliegue de acciones dirigidas a defender en forma intransigente los fueros autónomos del Gobierno Departamental de Montevideo, y a profundizar y ampliar esa autonomía”.
En términos urbanos, el programa proponía desarrollar “un proceso de elaboración del plan ‘de abajo a arriba’, reconociendo las necesidades y demandas de los barrios, otorgando a la participación ciudadana un papel central, jerarquizado en todas las etapas del proceso de gestión”.2
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En 1989 el FA ganó por primera vez las elecciones departamentales y dio inicio a un ciclo ininterrumpido que se ha mantenido hasta nuestros días. La participación social en las tareas de gobierno, priorizada en la propuesta programática del nuevo equipo, fue institucionalizada a través de la creación de nueva estructura descentralizada, democrática y participativa para la gestión local.
Con dicho proceso en marcha, “profundizar la democracia a través del desarrollo de la acción de los órganos de gobierno local, incrementando la calidad y oportunidad de la respuesta comunal a las necesidades cotidianas de los montevideanos al servicio de un desarrollo armónico del departamento”,3 se convirtió en uno de los compromisos estratégicos de la nueva administración.
Por entonces se dan los primeros pasos para lograr una nueva orientación de las dinámicas urbanas. Por oposición a la “visión abstracta, que solamente cuantifica”, se promueve la participación activa de “todos los agentes que intervienen en la construcción de la ciudad y el territorio”, lo cual permitirá “calibrar las necesidades físicas, espaciales y de equipamiento”.
En la nueva visión de ciudad que comenzaba a concretarse, la bahía fue revalorizada de manera totalmente novedosa. Se entendió necesario reconquistarla y preservar sus valores “como forma de re‑equilibrar el desplazamiento de la ciudad hacia el este”, con la convicción de que existían “varios tramos en que la ciudad puede, con el equipamiento adecuado, disfrutar de la bahía”.4
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En el siguiente período de gobierno se puso a consideración de la ciudadanía el primer documento de discusión para la realización de un Plan de Ordenamiento Territorial (Pot) para Montevideo. Dos de los diez lineamientos estratégicos que el Avance del Plan propuso a la discusión de los montevideanos referían a la bahía: “Con el objetivo de posicionar a Montevideo en la región y organizar y armonizar el soporte territorial de las distintas actividades”, el primero proponía, “en función de la renovación del puerto de Montevideo y del fortalecimiento de su papel nacional y regional, contribuir a la mejor articulación puerto‑ciudad”. “Con el objetivo de potenciar los valores geográfico‑naturales, ambientales, urbanísticos y arquitectónicos del departamento de Montevideo” y “en función del significado estructurador y del altísimo valor estratégico de las áreas de los alrededores de la bahía”, el segundo lineamiento promovía “reconquistar y valorizar el espacio de la bahía como nuevo baricentro de la estructura urbana”.5
Al año siguiente la Junta Departamental aprobó el primer Plan de Ordenamiento Territorial de Montevideo, que promueve “una idea de ciudad que se sustenta en los principios de equidad y de integración social, de la democracia política, de la descentralización y la participación, de la defensa del medio ambiente y del patrimonio natural y cultural, de la promoción de los valores de tolerancia, del pluralismo y del respeto a la diversidad”.
La propuesta para la bahía de Montevideo adquirió un protagonismo relevante. Definida como área de promoción, se la asoció a una de las novedosas figuras urbanísticas introducidas por el plan con el objetivo de potenciar las transformaciones territoriales consideradas estratégicas. En este caso en particular se entendió que “la recuperación del protagonismo de la bahía en la vida ciudadana, como espacio público calificado para la población, representa un factor desencadenante de procesos de renovación urbana en los barrios contiguos, e implica la apertura de posibilidades de transformación, que van más allá del área estrictamente considerada”.6
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Las directrices departamentales fueron aprobadas en 2013 por la Junta Departamental. Permitieron la reconsideración de las propuestas fundamentales del Plan Montevideo en el nuevo marco legal establecido por la ley de ordenamiento territorial y desarrollo sostenible (Lotds), aprobada en 2008.
Entre los cinco territorios estratégicos definidos por las nuevas directrices está la bahía de Montevideo. La propuesta general mantiene la necesidad de reformular los vínculos entre la ciudad y el puerto, procurando la recalificación de “las áreas urbanas contiguas y próximas a la bahía” y acordando para ello “visiones estratégicas y actuaciones en común entre el Gobierno Departamental y las entidades públicas localizadas en el entorno”.7
Para ello las directrices identifican un conjunto de acciones posibles y a la vez necesarias para la realización del proyecto Bahía. Varias de estas acciones están hoy mismo en proceso. Se señalan el plan del Cerro, el puerto de Punta de Sayago, el puerto pesquero, los proyectos urbanos de borde en la bahía, el plan Bella Vista‑Capurro, la relocalización progresiva de infraestructuras estatales en torno a la bahía (en referencia explícita a la planta de la refinería de Ancap y a la Central Batlle) y el reordenamiento de la Aguada.
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Hasta aquí, una breve historia del largo proceso que permitió definir el proyecto montevideano para la bahía. Un proceso iniciado hace 30 años que bien puede ejemplificar la construcción democrática de una política pública de ordenamiento territorial a través de una gestión de gobierno fundada en la participación, la defensa de las competencias constitucionales y un urbanismo construido con y para la gente.
Sin embargo, no todos lo entienden así y hoy a Montevideo se le plantea un problema muy serio. En efecto, debe enfrentar una iniciativa del Poder Ejecutivo que, pasando por arriba de todo lo anterior, pretende por sí y ante sí realizar un conjunto de transformaciones infraestructurales que afectan de manera extrema a las políticas territoriales del departamento.
Según explican en su informe final los técnicos municipales, integrantes del Equipo de Evaluación designado para el análisis de la propuesta del Poder Ejecutivo, “en el lapso comprendido entre los años 2017‑2018 es desarrollada una Agenda institucional de trabajo conjunto entre la Intendencia de Montevideo (IM), el Ministerio de Transporte y Obras Públicas (Mtop) y Afe a fin de poder analizar la viabilidad y eventualmente las restricciones que surgirían a partir de los instrumentos de Ordenación Territorial vigentes en el departamento, respecto al nuevo escenario de carga por ferrocarril y sus posibilidades de implementación. Sobre la localización de la traza, en diversas instancias, la Intendencia Departamental explicitó la conveniencia de la materialización de un ‘arco de infraestructuras’ al oeste de Montevideo (vial, fe-rroviaria, energía, etcétera), previsto en el Pot y las Directrices Departamentales”.
“Este modelo no sólo permite ordenar las nuevas infraestructuras y las actividades con fuerte dinámica vinculada a estas, sino que propende a minimizar la interferencia e impacto de estas con la trama consolidada y la dinámica de la vida urbana. Acompañando lo establecido en el modelo territorial se propuso por parte del Gobierno Departamental concretar el trazado del conector vial ferroviario Puntas de Sayago‑La Tablada y la utilización del área portuaria de Puntas de Sayago, entendiéndose desde el Mtop no viable dicha alternativa a la luz de los costos de expropiación, las dificultades de implantación asociadas al tramo La Paz‑Las Piedras y el alto costo de dragado necesario para habilitar el puerto de Puntas de Sayago. Descartada esta opción, el Mtop entendió como la opción más factible de implementar de acuerdo a los recursos y plazos disponibles para la concreción del proyecto, ocupar la actual traza manteniendo la doble vía existente en el tramo Puerto de Montevideo‑Sayago, agregando una vía más (doble vía) en el tramo Sayago‑Pueblo Abayubá.”8
El Poder Ejecutivo estima que sus problemas de caja, tiempo o ambos a la vez están más allá de la opinión de los montevideanos y sus instituciones, más allá de los informes técnicos y más allá de las decisiones democráticas. ¿Qué hay más allá?
El Poder Ejecutivo, a través del Mtop, definió que el trazado del tren de carga que quiere construir va a realizarse sobre la antigua traza. La autorización que se autoconcedió implica que dicho tren va a atravesar varios barrios de Montevideo densamente poblados, que el Mtop va a realizar un viaducto de seis pistas de más de un quilómetro de longitud sobre la rambla Baltasar Brum para permitir el acceso del tren al puerto y que va a permitir a Upm la construcción de una planta logística de más de 10 mil metros cuadrados en el actual recinto portuario con el objeto de preparar la embarcación de la celulosa. Con estas iniciativas el Poder Ejecutivo intenta lograr, entre otras cosas, que durante los próximos 30 años se introduzca un flujo cotidiano de trenes de carga considerablemente rápidos y largos para los entornos urbanos atravesados que trasladarán no menos de dos millones anuales de celulosa para ser embarcados en un puerto que, aunque está saturado, siguen ampliando sobre las aguas de la bahía.
Decididamente, algo no anda bien. Ni para los montevideanos ni para los frenteamplistas. El proyecto del Poder Ejecutivo pasa por arriba de las políticas públicas implementadas en los últimos 30 años por seis gobiernos departamentales sucesivos. Sus responsables siguen sin explicar las bondades de la propuesta para los densos territorios urbanos donde impacta. Y, como si todo ello no fuera suficiente, han mantenido una inflexible negativa a discutirla con los vecinos y/o estudiar alternativas menos dañinas en términos socioterritoriales.
1. Entre otros, se menciona “la penetración en el casco urbano de Montevideo del sistema de accesos viales interdepartamentales”.
2. Todos los textos en cursiva provienen de las “Bases programáticas para el gobierno departamental”, Frente Amplio, 1989.
3. “Plan estratégico para el desarrollo. Fase 1”, Imm (1994).
4. Ver “Montevideo. Visión de ciudad. Documento de discusión”, Imm (1994).
5. Los textos en cursiva provienen del documento “Hacia un plan de Montevideo. Documento de discusión”, Imm (1997).
6. Ver “Plan Montevideo. Plan de Ordenamiento Territorial”, Imm (1998).
7. Los textos en cursiva provienen de las “Directrices departamentales de ordenamiento territorial”, IM (2013).
8. Ver expediente número 2019‑6437‑98‑000019.
