Todos recordamos los incendios forestales de fines de 2021 y principios de 2022, ocurridos principalmente entre los departamentos de Paysandú y Río Negro. Por su dimensión, fueron los incendios de mayor magnitud registrados en la historia de Uruguay.
Luego de aquellos eventos, las organizaciones de la sociedad civil (sociedades de fomento, productores y pobladores de las comunidades afectadas) convocaron a distintos actores que tienen incidencia y vínculo con este tipo de fenómenos. Entre otros, a la Universidad de la República (Udelar) como actor territorial que puede dar origen a un espacio de intercambio para evaluar el daño y las pérdidas, pensar respuestas y, sobre todo, prevenir y mejorar la forma de actuación. Se constituyó entonces la Mesa de Diálogo Paysandú y el Grupo de Estudios Territoriales del Centro Universitario Regional Litoral Norte asumió la tarea de acompañar el proceso.
Participaron actores pertenecientes a los niveles de gobierno nacional, departamental y municipal; las empresas forestales; las asociaciones de productores; productores y vecinos en forma personal, y representantes de algunas parroquias de las Iglesias Católica y Valdense. Asimismo, hubo varias instancias con objetivos y alcances diferentes. Algunas públicas –como la participación en el grupo de trabajo organizado por la Sociedad de Productores Forestales (SPF), en Piedras Coloradas, Paysandú, o la asistencia a la Comisión de Ganadería y Ambiente de la Cámara de Representantes– y otras más discretas o reservadas –como entrevistas con los diferentes actores–.
Los incendios han estado siempre presentes en la cotidianidad del mundo rural. Sin embargo, los incendios forestales son de otra magnitud. Se estima que la carga de fuego de un bosque maderero es entre 40 y 50 veces mayor que la de un campo ganadero. El tiempo relativamente corto de desarrollo que tiene la actividad forestal productiva y a gran escala en Uruguay hace que haya poca experiencia en materia de incendios. En este sentido, es menester considerar las estrategias implementadas por otros países, que han desarrollado actividad forestal en forma más temprana y que son referencia si buscamos entender y aprender en la materia. Estos incendios pueden responder a causas fortuitas. No obstante, en lo que hace a su rápida expansión y a la dificultad para dominarlos, surgieron, a instancia de la Mesa de Diálogo, al menos dos elementos que requieren atención.
ALGUNOS ELEMENTOS IMPORTANTES
Se observa como una práctica reiterada la falta de mantenimiento de las áreas cortafuego. Luego de los incendios de 2021 y 2022, se podía apreciar en algunas zonas la presencia de malezas (en especial, chircas) de más de 2 metros de altura, en lugares que debieron estar limpios.
El ministro de Ambiente, Adrián Peña, en su comparecencia en la Comisión Permanente del Parlamento, hizo mención a la fuerte presencia de los bosques de alambrado: aquellos que se habían formado sobre los alambrados debido a la falta de limpieza. A esto se suma que el mantenimiento que lleva adelante la intendencia en los caminos vecinales se limita a calzada y cunetas, y usualmente las banquinas quedan con mucha suciedad. Antiguamente se limpiaban con el continuo pasaje de tropas y pastoreo de ganado, cosa que desde que está la forestación en la zona no ocurre.
Es responsabilidad de los propietarios de bosques la limpieza preventiva de las áreas cortafuego. Pero casi no existían controles por parte de los organismos competentes –Dirección Forestal del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca, y Dirección Nacional de Bomberos (DNB)–. Esto quedó en evidencia a partir del pedido de acceso a la información pública por parte de integrantes de la Mesa de Diálogo, del que surgió que no se hacían más de 25 inspecciones por año en más de 1 millón de hectáreas con bosques de explotación comercial que tiene el país.
Por otro lado –probablemente fruto de la inexperiencia–, durante el desarrollo de los incendios sucedieron algunas fallas en la coordinación y comunicación que a veces impedían el mejor aprovechamiento de los muchos equipamientos con que, según relataron las empresas forestales en la Mesa de Diálogo, se contaba. Por esa razón, existieron muchos momentos de zozobra durante los incendios.
UNA PLATAFORMA NECESARIA
De acuerdo con los objetivos trazados por la Mesa de Diálogo, se acordó una plataforma orientadora sobre tres ejes: seguridad, ambiente e integración.
Con respecto a la seguridad, Paysandú cuenta con un completo plan de manejo del riesgo de los incendios forestales, liderado desde 2016 por el Sistema Nacional de Emergencias, que, sin embargo, quedó únicamente en los papeles y nunca se puso en práctica. Se entiende que es el momento adecuado para revisarlo. Lo mismo ocurre con la normativa nacional vinculada a la prevención de incendios, que se había diseñado casi en abstracto y en forma previa al gran desarrollo del sector forestal de las últimas décadas. Se plantea la necesidad de una actualización que incorpore la experiencia nacional acumulada e incluya elementos de la experiencia internacional.
Además, se concluye que es necesario generar mayores capacidades y competencias en la región. Se precisa que los sistemas de certificación de bosques aporten a la prevención y la atención de estos eventos, además de un protocolo claro de intervención desde el primer momento de la emergencia que, junto con sistemas de alerta temprana y capacitación permanente de los pobladores, ayude a reducir las incertidumbres. Esta revisión debería hacerse en todos los niveles de gobierno (nacional, departamental y municipal), pero también es necesario incorporar algunos aspectos a la normativa de ordenamiento territorial, fundamentalmente a través de directrices nacionales y departamentales.
Con relación al ambiente, se planteó la necesidad de contar con una evaluación integral del daño causado por los incendios, que comprendiera las afectaciones sobre lo productivo, pero especialmente sobre lo ambiental en sus dimensiones naturaleza y sociedad. En los relevamientos primarios se constató que los montes galería y los ejemplares de especies exóticas no habían tenido casi afectaciones, pero que los montes nativos de tipo parque prácticamente habían desaparecido o se logró conservar muy poco de lo preexistente, lo que provocará que las especies exóticas avancen y sustituyan de manera definitiva a las nativas.
Parece ineludible llevar adelante un plan a corto plazo (dos o tres años) para disminuir de forma drástica la presencia de especies exóticas invasoras en la zona, complementado con un plan de manejo a mediano y largo plazo, asociado al seguimiento y la mejora continuas de los montes nativos, con énfasis en la rehabilitación de los de tipo parque, necesarios para la conservación de la biodiversidad.
Asimismo, es necesario hacer ajustes normativos que incorporen experiencias, en particular las referidas a buenas prácticas y el conocimiento científico desarrollado en las últimas décadas, incluyendo la delimitación y los usos de las áreas de exclusión de la forestación (fundamentalmente zonas bajas y nacientes de los cursos de agua), de forma de garantizar un mínimo de calidad ambiental en todas las cuencas.
Con respecto al eje de integración, los pequeños productores plantean una relación problemática con las grandes empresas forestales. Tienen una relación de vecindad, pero en inferioridad de condiciones. En los intercambios con los productores surgen elementos importantes: alguna presión para dejar la ganadería y pasarse totalmente a la forestación; cierta precariedad de los contratos de pastoreos, que casi todas las empresas hacen, del tipo «contrato adhesión» y por no más de un año (que, a pesar de ser normalmente renovados, dificultan la proyección a largo plazo), y una aparente voluntad de las empresas por convenir con productores de mayor escala en detrimento de los productores familiares. Estos elementos, que aumentan la vulnerabilidad, fueron trasladados al grupo y quedó pendiente una respuesta respecto a la duración de los contratos. En tanto, se aceptó retribuir a los productores que limpiaran las áreas de cortafuego que se usan para pastoreo.
Es de destacar que, conscientes de las afectaciones que los grandes incendios causaron a los vecinos, a partir de un planteo en el Grupo de Piedras Coloradas, la SPF contrató un equipo de psicólogos para que hicieran talleres en algunas localidades.
EVALUACIÓN
Las evaluaciones son sectoriales o parciales y no una evaluación integral que abarque todas las dimensiones de las afectaciones. Al margen de lo cuantitativo, se carece de una evaluación cualitativa del impacto originado en las múltiples dimensiones de lo ambiental y humano. Se sabe cuántos metros de alambrado fue necesario reparar y cuál fue el costo de ello, pero no se tiene certezas respecto a las afectaciones a la salud humana por estrés o inhalación de humo; se sabe cuántas hectáreas de montes forestados o campos se quemaron, pero no cuál fue el daño en toda la zona en pérdida de biodiversidad.
El grupo articuló, junto con otros actores de la Udelar, una propuesta de evaluación multidimensional del daño en términos físico-naturales, sociales y económicos, de carácter público y participativo. Se propuso diseñar una metodología que sirva de referencia para futuras mediciones y para dar origen a insumos de diseño de medidas preventivas y mecanismos de control que disminuyan el impacto socioambiental de los incendios forestales. La propuesta no se concretó por falta de financiación.
DEPENDENCIA
Si bien desde la SPF descartan que el cultivo casi exclusivo de eucaliptos o pinos sea un tipo de monocultivo, es tal la incidencia de la forestación que toda la economía y la sociedad se articulan en función de ella. Las consecuencias económicas y sociales que se observan en la zona indican que se trata de un monocultivo extractivista, en el que la mayor parte de la ganancia no vuelve.
En este sentido, se ven pequeños productores que dependen de que las forestales les permitan pastorear o colocar colmenas en sus predios a cambio de una renta, o pequeñas empresas de servicios cuyos más importantes y a veces únicos clientes son las forestales. A su vez, las posibilidades de conseguir trabajo en algo que no esté vinculado a la forestación son casi nulas, lo que genera una tendencia de subordinación del conjunto de los componentes del sistema económico-productivo y sociopolítico a la forestación.
AVANCES
Algunos de los planteos quedaron pendientes, pero se logró avanzar en dos líneas de trabajo importantes. Se logró, por ejemplo, articular una propuesta de proyecto de ley desde la iniciativa ciudadana que fue presentada en el momento de la visita de las Comisiones de Ganadería, Agricultura y Pesca y de Ambiente de Diputados a la zona. El proyecto recoge la experiencia de estos incendios y asume como referencia las normativas internacionales. El texto obligó a discutir el tema y, con algunas modificaciones, cuenta con media sanción y está a estudio de la Comisión de Ganadería del Senado.
El documento plantea tres ejes de modificaciones. Primero, centralizar responsabilidades y acciones relacionadas a la prevención y el combate de los incendios forestales en la DNB. Es imprescindible la fiscalización desde sus competencias y experticia, en especial sobre el estado de los cortafuegos. Luego, siguiendo la normativa y experiencia internacional, aumentar la separación entre los macizos forestales mediante cortafuegos más amplios, con un mínimo de 50 metros (equivalente a la suma de la altura de dos árboles). Y, finalmente, establecer distancias mínimas admisibles desde las plantaciones forestales a centros poblados y establecimientos rurales.
Por otro lado, se acordó con el consorcio que integra la SPF, el LATU (Laboratorio Tecnológico del Uruguay) y el INIA (Instituto Nacional de Investigación Agropecuaria) formular un proyecto piloto de control de exóticas en parte del área afectada. Por diferentes razones, ajenas al consorcio, aún no se comenzó con el trabajo.
CONCLUSIONES
Entendemos necesario incorporar definitivamente en el país la metodología de gestión del riesgo como proceso social complejo para prevenir o reducir la probabilidad de daños y pérdidas asociadas a eventos extremos o desastres sobre la sociedad. Esta práctica también es necesaria en otro tipo de catástrofes, asociadas a los ciclos naturales o a factores humanos y sociales. A tales efectos, más aún en un escenario de cambio climático, urge intervenir sobre las amenazas y las vulnerabilidades originadas por estas catástrofes y establecer mecanismos integrales de evaluación de los daños centrados en las personas. Para ello es preciso prever los recursos necesarios para llevarlos a cabo.
