Una de las líneas de investigación del historiador Aldo Marchesi es la de la historia política e intelectual de la pobreza en Uruguay. El país relativamente bien integrado de la primera mitad del siglo pasado enfrentó tres crisis económicas: la de 1955, la de 1982 y la de 2002. El aumento de la pobreza y de la desigualdad que las acompañó, de acuerdo con Marchesi, fue dando lugar a continuas reconceptualizaciones «acerca de cómo entender la estructura social, así como de las maneras en que la pobreza y la desigualdad debían ser atendidas por parte del Estado».1
El largo declive iniciado en 1955 terminó por convencer de que la pobreza no era una anomalía, un fenómeno residual que el desarrollo resolvería por sí mismo. Pero, en ese punto, la dictadura clausuró la reconceptualización a palos. Luego vino la crisis de 1982, que dejó al 46 por ciento de la población bajo la línea de pobreza. La democracia recuperada, que tuvo que hacerse cargo de la factura, terminó llegando a conclusiones sorprendentemente duraderas.
Una fue el diagnóstico pesimista: «El fenómeno del deslizamiento hacia la marginalidad, en los hechos, apunta a que continuarán siendo frágiles los mecanismos de integración social y que las situaciones de riesgo podrán continuar afectando a los grupos más vulnerables, bajo cualquier hipótesis», argumentaba Hugo Fernández Faingold, ministro de Trabajo del primer gobierno democrático en 1989, citado por Marchesi.
Otra, el paliativo recomendado: «La puesta en práctica de un conjunto de programas focalizados de alto impacto y costo relativamente bajo permitirá atender con eficacia y de forma integrada las necesidades emergentes de grupos particulares de población, generando obviamente un vector de transferencias netas hacia ellos», proponía el propio Fernández Faingold.
Parece haber funcionado por un tiempo. «Luego de un importante descenso entre 1986 y 1994, hace ya una década que la pobreza urbana aumenta en Uruguay, tanto en Montevideo como en el interior», explicaba la economista Andrea Vigorito en la edición de Brecha del 2 de julio de 2004.
Por supuesto, la situación había empeorado radicalmente a partir de la crisis de 2002. A la altura de aquella nota –cuatro meses antes de que el Frente Amplio ganara por primera vez las elecciones presidenciales– superaba el 40 por ciento. Y no era una pobreza homogéneamente distribuida. «En 2003, mientras la incidencia de la pobreza entre los niños menores de 5 años es del 67 por ciento, entre los adultos mayores es de 12,4», puntualizaba Vigorito.
La infantilización de la pobreza había sido advertida por Juan Pablo Terra en 1986. En 2001 los sociólogos Ruben Kaztman y Fernando Filgueira intentaban explicar que el hecho era efecto de un desajuste más amplio: «Nuestro estado de bienestar está bastante divorciado de la arquitectura de producción de riesgo», explicó Filgueira a Brecha esta semana, refiriéndose a la idea que inspiró a algunos mecanismos, como el seguro de paro, de enfermedad o las pasividades, que buscaban proteger a las personas de los riesgos más probables.
«Nosotros teníamos un sistema de bienestar pensado para el hombre trabajador formal que actuaba como el ganapán de una familia estable. Eso se estaba quebrando ya en los setenta, se termina de quebrar en los ochenta y explota en los noventa. Los cambios en las dinámicas del mercado laboral, en las familias, en la demografía, cambiaron la estructura del riesgo. Si ocurre esto, tu estado social debería cambiar», abundó.
Hasta el territorio era otro. «Desde los sesenta veníamos desandando el camino que nos había llevado a la dinámica relativamente virtuosa de los barrios policlasistas. Eso era un capital de cohesión social que la segmentación residencial fue destruyendo. Y es uno de esos problemas que tiene la dinámica del tubo de pasta de dientes: es muy fácil sacar la pasta del tubo, pero volverla a meter…», añadió.
EL DESEMBARCO
Sin embargo, en 2005 el Estado parecía estar tomando nota. «Hubo un proyecto de país que se derrumbó sobre los más débiles», diría ante la Asamblea General el entrante Tabaré Vázquez aquel 1 de marzo. Horas más tarde, reunido con su recién designado gabinete, elevó al Parlamento el proyecto de ley que creaba el Ministerio de Desarrollo Social (Mides).
La socióloga Paula Baleato, actualmente coordinadora del programa Infancia, Adolescencia y Juventud de la organización de la sociedad civil (OSC) El Abrojo, tenía ya sus años trabajando con poblaciones vulnerables.
«Cuando se crea el Mides, se reconoce institucionalmente una situación de emergencia social y se crea el Plan de Asistencia Nacional a Emergencia Social [Panes]», recordó. «Entonces viene ese momento, al que incluso se lo llamó el desembarco, en el que el Estado se hace presente en el territorio, como que lo descubre. A las organizaciones que ya veníamos trabajando nos hacía un poco de ruido esa especie de desconocimiento de una realidad que se venía gestando hace décadas. Pero más allá de ese ruido, creo que fue una etapa muy significativa para el Estado uruguayo, con el reconocimiento de la emergencia, el despliegue en los barrios y la incorporación de la noción de cercanía y de proximidad, que conducirá a diseñar programas que traten de abordar distintos aspectos de la inclusión social de las personas.»
Por aquellos días, la psicóloga que llamaremos Virginia se integró a la coordinación de un Servicio de Orientación, Consulta y Articulación Territorial (Socat) en una zona muy dura de la periferia montevideana. La tarea era, por una parte, allanar a los vecinos el acceso a los servicios que podían auxiliarlos en sus múltiples urgencias y, por otra, unir a los actores locales (escuelas, policlínicas, comisiones vecinales y hasta Policía comunitaria) para converger en la búsqueda de soluciones.
«Pasé por muchos programas del Mides. No sé si me faltó alguno. Estuve en los CAIF de la nueva modalidad, en calle, con niños, con adolescentes embarazadas, primero contratada con OSC que conveniaban con el Mides; después entré al ministerio. Creo que las cosas empezaron con una energía que después no se sostuvo. Había tanto para hacer. Había que inyectar al territorio de plata, de técnicos, de capacitación. Y también había que ir entendiendo que los técnicos que llevaban adelante esas políticas, aunque al principio algunas eran experiencias piloto, también tenían derechos. Pero creo que no hubo continuidad.»
Con todo, las políticas empezaron a mostrar buenos resultados, no solo las del Mides. La reinstalación de los consejos de salarios, la reforma del sistema de salud, el incremento del gasto en educación, la flexibilización del acceso a las pasividades, entre otras, respaldadas persistentemente por una economía que crecía a buen ritmo, desembocaron en un nuevo panorama. Para 2017, la pobreza había descendido hasta afectar al 7,9 por ciento de las personas.
Tal vez estas señales ocultaron que el impulso transformador del Mides se venía debilitando.
LA CAÍDA
Tanto Virginia como Baleato ubican durante la administración de José Mujica los últimos avances importantes, los programas Uruguay Crece Contigo (focalizado en niñas, niños y mujeres embarazadas en situación de mayor vulnerabilidad), Cercanías (de acompañamiento a las familias en situación de pobreza extrema que añadía el apoyo psicosocial a la facilitación del acceso a los servicios existentes) y Jóvenes en Red (dirigido a jóvenes de entre 14 y 24 años desvinculados del sistema educativo y del trabajo formal).
En cualquier caso, ya era muy claro que no podía esperarse que el Mides –que en 2017 representaba el 1,26 por ciento del gasto público y menos de medio punto del producto bruto interno– resolviera por sí solo el drama de la exclusión social. Argumentó Filgueira: «Creo que el Mides fue una innovación que tuvo la pretensión de cumplir dos funciones diferentes. Una sería la de ayudar a ordenar el problema del gasto social. Pero eso nunca sucedió. El Mides tiene un sistema de información muy potente, pero en la gobernanza nunca terminó siendo, digamos, como el Messi del gasto social. Tenemos demasiados entes e institutos brindando servicios sociales en el ámbito del Estado para que el Mides pueda constituir una estructura de gobernanza. Entonces termina siendo el ministerio de los pobres, de los vulnerables, de los que no encajan en la estructura de protección tradicional. Es como si un arquitecto llamado para resolver los problemas estructurales de una casa, en lugar de hacerlo, optara por añadirle una habitación».
Para Baleato, esa dualidad se reflejó en el debate entre universalismo y focalización, que se instaló en los ambientes vinculados a la atención de personas vulnerables no bien se suavizaron las aristas más duras de la emergencia social. «En realidad, hace 20 años que estamos discutiendo lo mismo, sin ser capaces de resolver. Creo que se colocó como una falsa dicotomía. En parte, por las restricciones presupuestales –pero también por consideraciones conceptuales– se apostó a la vía de la focalización creyendo que era la más rápida para llegar a una sociedad integrada. Y, en realidad, estos 20 años lo que vienen demostrando es que, si no cambian las instituciones universales, no llegaremos a una sociedad integrada. Por más equipos de trabajo que pongamos detrás de los gurises que no estudian ni trabajan, si el sistema educativo y el mercado de trabajo no se adecuan para incluir esta diversidad, lo que pasa es que los gurises terminan rebotando. Las instituciones universales y los programas del Mides terminan siendo caminos paralelos, que nunca convergen», sostuvo.
Pero aun si se entiende al Mides como una estructura que se limita a supervisar un conjunto de transferencias y dirigir un conjunto de programas focalizados, el modelo dejaría que desear. «En el ministerio no hay una carrera funcional, no tenés cómo proyectarte. No hay derechos. Cada gestión que entra quiere inventar la pólvora. Liquidar los programas en que se estaba trabajando, contratar consultorías e inventar otra vez el agua tibia. Y en eso no hay distingo de color político. Los que estamos en el medio somos los técnicos. No importa que intentemos convencerlos de que alguna cosa sí se venía haciendo bien o que la idea que creen haber descubierto ya la intentamos y es perder plata. Entre tanto, hay gente trabajando en situaciones muy jodidas, año tras año», sostuvo Virginia.
Tan o más grave es la situación de los trabajadores de las OSC. Según Baleato, al menos tres cuartas partes de los programas del ministerio se llevan adelante mediante convenios con estas organizaciones. Sin embargo, periódicamente, el Mides incumple su parte del acuerdo, es decir, el pago, y esto se traduce en que los trabajadores de las organizaciones carentes de otro tipo de respaldo se queden sin cobrar. (A pesar de que, en diciembre del año pasado, se anunció una «solución estructural» a este problema, en marzo parte de los trabajadores de los refugios estaban de nuevo sin cobrar. Véase al respecto en esta edición «Cómo vivir sin cobrar el sueldo», de Camila Ghemi.)
«Entonces», apreció Baleato, «vos terminás teniendo políticas precarias para atender a la población que se encuentra en situación de precariedad». «Deberían poder ofrecer estabilidad, previsibilidad y condiciones de trabajo adecuadas a personas que atienden problemas tan complejos como los de la gente en situación de calle. Pero sucede al revés.»
FRACTURA EXPUESTA
Las economistas Andrea Vigorito y Alina Machado analizaron la evolución de la pobreza entre los adultos a partir de la encuesta de hogares y relevamientos de opinión pública. Lo hicieron incorporando la noción de pobreza multidimensional.
Sus resultados mostraron que la pobreza multidimensional había disminuido a un ritmo mucho más lento que la pobreza monetaria (del 44,6 por ciento al 33 por ciento, y del 25,5 por ciento al 5,6 por ciento, respectivamente), y que en 2018 el 28 por ciento de la población adulta estaba en riesgo de experimentar pobreza multidimensional en un escenario económico más adverso. Además, en términos de pobreza multidimensional, las desigualdades de género habían aumentado.2
Al mismo tiempo, los uruguayos se mostraban cada vez menos de acuerdo con la idea de que el Estado tenía que apoyar especialmente a los más pobres. En 1996, un arrollador 78 por ciento de la opinión pública creía que los pobres eran tales «porque la sociedad los trataba injustamente». En 2011, este porcentaje se había reducido a un 34, mientras que un 45 por ciento creía que la pobreza se debe a que quienes la padecen «son flojos y carentes de voluntad».
En abril de 2019, la evaluación de la gestión del Mides desde su creación era claramente desfavorable: el 48 por ciento la censuraba y solo el 36 por ciento la defendía. La mayoría absoluta (51 por ciento) entendía que no correspondía que los hogares de menores ingresos recibieran ayuda del gobierno. En noviembre de ese año triunfó el Partido Nacional.
Al año siguiente, 13 días después de la asunción de Luis Lacalle Pou, se decretó la emergencia sanitaria. La pobreza monetaria trepó al 23,3 por ciento y volvieron a brotar ollas populares por doquier. Los investigadores explicaban que la nueva circunstancia había agotado el «estoc de resiliencia» de muchas familias.
«La pandemia fue una excusa también», consideró Virginia. «Había una decisión política que estaba dada. La administración pasada retiró todos los equipos del territorio. Se terminaron los Socat, las duplas de técnicos del programa Cercanías… Lo que quedó fueron las oficinas territoriales del ministerio, desbordadas de trabajo. Tengo que reconocer que dejaron algunos programas buenos, como Ni Silencio ni Tabú, o los centros diurnos para personas en situación de calle, pero desmontaron Jóvenes en Red y el servicio dirigido a abordar situaciones de trata y explotación. No les interesaba en absoluto conocer la mirada de los técnicos. “¿Para qué tanta reunionitis?”, te decían».
Virginia siente sobre todo la falta de estrategia. Baleato apunta a lo mismo, dice que se necesita «algo así como un laboratorio de políticas sociales» y cuenta que –con la Plataforma Infancias y Adolescencias– están intentando generar debates dirigidos a establecer políticas duraderas e involucrar a los políticos en esto, «para que las políticas sociales dejen de ser un asunto marginal en la agenda, que solo se vuelve central en función de la picota político-partidaria».
Filgueira también entiende que hay que levantar la mirada. Reconoce avances y le consta que el tamaño del desafío de construir un estado de bienestar que dé cuenta de la estructura actual de las vulnerabilidades implica enfrentar actores con fuerte poder de veto. «Gabriel Oddone siempre dice que tenemos que crecer más para sostener nuestro contrato social y que para eso tenemos que ser más eficientes. Pero yo siempre le insisto en que también tenemos que ver que el 70 por ciento del gasto público es gasto social. Y que, por lo tanto, también es una clave fundamental del desarrollo económico. Porque nuestro welfare tampoco tiene una orientación, llamémosle productivista, dirigida a generar altas capacidades humanas, lo que, claramente, depende de la infancia y las mujeres.»
A principios de 2005, cuando este periodista trabajaba para una organización social de la misma zona de la periferia que Virginia, era historia de todos los días atender a los vecinos preocupados porque no aparecían los asistentes sociales que debían visitar sus hogares para definir si eran pasibles de recibir el ingreso ciudadano que prometía el Panes. A veces perdían la paciencia. Conseguían cubiertas y armaban barricadas cortando la ruta para protestar por las demoras. «Del buque insignia al talón de Aquiles» tituló Brecha ese 12 de julio la nota que daba cuenta de la crisis que enfrentaba al primer gobierno de izquierda con sus bases populares.
—¿Te acordás? –le preguntamos a Virginia el miércoles pasado.
—No me acordaba. Capaz que hay que volver a hacerlo –replicó.
- Aldo Marchesi, «Crisis y pobreza en el Uruguay de la redemocratización (1980-1989). La democracia como fin del estado de bienestar», en Istor, n.o 87, 2021-2022. ↩︎
- Alina Machado y Andrea Vigorito «The disparate evolution of multidimensional poverty, vulnerability, and horizontal inequalities in Uruguay», en Oxford Development Studies, n.o 53(4), 2025. ↩︎
