En Uruguay el transporte y la distribución de electricidad por redes son realizados por UTE (con carácter de servicio público monopólico) y regulados por la Unidad Reguladora de Servicios de Energía y Agua (URSEA). Por tanto, los consumidores de electricidad que solo pueden ser abastecidos por UTE son clientes cautivos.
Por otro lado, la normativa prevé la posibilidad de que clientes de gran porte puedan dejar de ser clientes de UTE y se conviertan en clientes libres. Es decir, estos clientes optan por comprar su energía en el mercado mayorista, pero deben pagar cargos al Estado por el uso de las redes eléctricas o peajes.
Para este último caso, la normativa le reconoce a UTE (la empresa dueña de las redes eléctricas) el derecho a una remuneración o un ingreso que contempla inversiones en sus instalaciones, equipamientos de interconexión, costos eficientes de operación y mantenimiento, tributos y otros gastos.
La ley 16.832, de Regulación del Marco Energético, prevé la fijación de estos peajes. Y su reglamentación –del año 2002– establece el marco normativo para la determinación de las tarifas en beneficio del Estado. Más tarde, el Poder Ejecutivo reforzó el rol regulador de la URSEA en este campo; le encomendó elaborar una metodología para el cálculo de los peajes, calcular anualmente las tarifas y otros cargos por concepto de distribución y uso de las redes públicas y determinar la modalidad de ajuste de las remuneraciones (paramétricas de ajuste anual).
Aunque hace más de 15 años que la URSEA cumple con este rol, por encomienda del Poder Ejecutivo, el mecanismo cambió durante esta administración. En 2022, a partir de dos decretos,1 el Ejecutivo comenzó a vulnerar el rol de la URSEA en este proceso, además de no contemplar la opinión de UTE, algo previsto en la normativa para el cálculo de los peajes.2
Mediante los decretos mencionados, el gobierno derogó los valores ya aprobados y propuestos por la URSEA (a través del decreto 347/2022). Con estos cambios, el Ejecutivo aprobó valores de peaje que son aproximadamente 23 por ciento más bajos que los que habían sido aprobados (las autoridades se justificaron alegando que se registraron aumentos transitorios en los índices de precios del aluminio, el cobre y el acero, una situación coyuntural). Pero, además, se encomendó a la Dirección Nacional de Energía (DNE) revisar las paramétricas de ajuste anual de las remuneraciones reconocidas.
Por si fuera poco, el decreto 17/024 agravó lo anterior, porque creó una nueva fórmula de actualización de los peajes y las remuneraciones basada en una sola paramétrica de ajuste anual, cuyo único componente es el consumer price index (el índice de precios al consumo de Estados Unidos). Es decir, se aprobaron nuevos valores en dólares de las remuneraciones anuales y los peajes para 2023. Ahora la URSEA establecerá valores que regirán a partir de enero de 2024 aplicando la nueva fórmula de ajuste.
Estos decretos producen varias alteraciones en la metodología y los procedimientos que venía aplicando la URSEA para el cálculo de los peajes y de remuneraciones reconocidas, debilitan el rol regulador de este organismo, afectan a UTE y, en última instancia, también a los consumidores cautivos.
IMPACTOS EN LA REGULACIÓN
No solo la normativa avala a la URSEA para tan importante tarea reguladora, sino que esta potestad es natural que la tenga un organismo con independencia técnica que pueda proponer precios e ingresos con la finalidad de maximizar el bienestar de la sociedad sin detenerse en intereses particulares. Recordemos que fue el propio Poder Ejecutivo el que reforzó el rol regulador de la URSEA, que pasó de ser una unidad ejecutora del Ejecutivo a un servicio descentralizado con la finalidad de lograr una mayor independencia técnica, algo que no se cumple con la aprobación de los decretos mencionados.
Con la normativa aprobada se vulnera un procedimiento consolidado institucionalmente, que contaba con la participación de la DNE, la URSEA y UTE. Y esta vulneración se funda en una situación coyuntural, sin estudios ni argumentos técnicos sólidos que hayan sido discutidos entre los organismos involucrados. Al respecto, es de destacar que si bien el decreto 399/022 encomendaba a la DNE la revisión de las paramétricas de ajuste, la definición de una nueva remuneración y de nuevos valores de peajes no contó con la participación ni la opinión técnica de UTE, tal como prevé la normativa.
Si aceptamos estos cambios, estamos contribuyendo a generar una incertidumbre regulatoria en el presente, sin que tampoco existan garantías a futuro. ¿Quién será el que calcule los peajes de ahora en adelante? ¿Será la URSEA o –si los números no «cierran» como se quiere– lo hará el Ministerio de Industria, Energía y Minería a través de la DNE? ¿Cambia la coyuntura y cambian las reglas regulatorias? ¿Podría reiterarse la aplicación de peajes muy por debajo de los valores que surgen de la aplicación de la metodología aprobada?
Estos cambios son inaceptables en Uruguay, donde el respeto a la institucionalidad es un valor. Más aún con un sector eléctrico que es neurálgico para el país. No es bueno que a futuro los agentes que participen en el sector tengan la percepción de que las decisiones regulatorias son impredecibles, porque esto debilita la tan preciada estabilidad regulatoria que se logró alcanzar y que resulta tan sustancial para que el sector eléctrico se desarrolle en un marco de seguridad para las inversiones.
IMPACTOS SOBRE LOS INGRESOS DE UTE
Es importante tener en cuenta que la actividad de transporte en redes eléctricas necesita contar con valores de peajes actualizados, de manera de poder rentabilizar las inversiones y cubrir los costos de administración, operación, mantenimiento e impuestos involucrados.
Pues bien, el decreto 17/024 origina fuertes modificaciones a la baja en los cargos por peaje y en las remuneraciones. Las remuneraciones por concepto de uso de las redes aprobadas por este decreto se reducen aproximadamente a 150 millones de dólares si hacemos la comparación con la remuneración actualizada aplicando las paramétricas previas a este decreto. Como consecuencia, los peajes a nivel de transmisión presentan una reducción de aproximadamente 26 por ciento, igual que a nivel de subtransmisión (de aproximadamente 20 por ciento) y en media tensión (de 14 por ciento) si comparamos los valores actuales con valores calculados de acuerdo a la metodología que se venía utilizando antes del cambio.
Previo a la sanción del decreto, las paramétricas establecidas para la actualización de las tarifas de remuneraciones y peajes tenían como objetivo reflejar la variación de costos de transporte y comerciales. Los costos de red tienen un componente importante asociado a la obra civil y a la mano de obra (montaje, operación y mantenimiento), así como al precio de metales como el aluminio, el cobre y el acero. A su vez, reflejaban la especificidad de cada tipo de instalación (estaciones de transformación y cables o líneas, según nivel de tensión). El nuevo decreto, en cambio, aprobó una nueva paramétrica que no refleja la estructura de costos de las instalaciones, con lo que se pierde la especificidad que tenían las paramétricas anteriores, que se aplicaban por tipo de equipamiento y por nivel de tensión. Esta nueva paramétrica se basa en un índice general cuya evolución nada tiene que ver con la de los costos de las redes, lo cual no acompañará la evolución de los costos en los que incurre la empresa pública para operar y mantener las redes ni tampoco representará la capacidad de compra de los activos necesarios para llevar adelante esas tareas en forma eficiente. En definitiva, se corre el riesgo de no poder cubrir los costos y no poder hacer las inversiones requeridas para las actividades de transporte y distribución de electricidad.
IMPACTOS FUTUROS EN LAS TARIFAS DE LOS CONSUMIDORES CAUTIVOS
El decreto que comentamos reduce el ingreso de UTE por brindar el servicio de transporte y distribución por redes, para lo cual debe hacer inversiones en operación y mantenimiento. Dado que este ingreso no se calculará con criterios que contemplen tanto la eficiencia de costos como la rentabilidad y la sostenibilidad del negocio, de algún modo UTE tendrá que recuperar ese ingreso que disminuye.
Como el decreto no especifica cómo se absorberán los costos asociados a esta reducción de peajes ni quién los asumirá, está implícito que serían absorbidos por UTE y, consecuentemente, trasladados como incrementos en las tarifas de los clientes cautivos. Esto implica que UTE muy posiblemente traslade esos costos a sus usuarios cautivos, que tendrán que soportar tarifas más caras.
CONCLUSIONES
El decreto 17/024 introduce opacidad en la determinación de las remuneraciones de redes, se aparta de la regulación y motiva una fuerte incertidumbre regulatoria en el sector eléctrico, que recaerá en el conjunto de agentes de ese mercado.
Mediante este decreto y los precedentes (de 2022) se registra un proceso de debilitamiento de la URSEA, que lejos está de su fortalecimiento previsto en la Ley de Urgente Consideración.
Este tipo de medidas favorecen a los clientes de gran porte y pueden llegar a provocar que aquellos clientes cautivos de la empresa paguen en el futuro una tarifa más elevada.
Se trata de un cambio arbitrario que no vela por el interés general. Es por estos motivos que he impugnado este decreto.
* Roberto Chiazzaro es director de la Unidad Reguladora de Servicios de Energía y Agua por el Frente Amplio.
1. Decretos 398/022 y 399/022.
2. Este hecho se confirmó con el decreto 17/024.
