La premisa en la que se basa la propuesta de transformar los parámetros de recaudación del impuesto al valor agregado (IVA) se origina en el carácter regresivo de ese tributo. Según explica el economista del Centro de Investigaciones Económicas (CINVE) Carlos Grau, con base en datos de la última Encuesta de Ingresos y Gastos de los Hogares, del Instituto Nacional de Estadística (INE, 2016-2017), «como el IVA grava el consumo, alcanza de manera indirecta a los ingresos de los hogares». Pero mientras que «los hogares dentro del 20 por ciento (o quintil) con menores ingresos del país dedican todos sus ingresos al consumo, e incluso se endeudan» para cubrirlo, «los hogares del quintil más alto utilizan el 72 por ciento de sus ingresos para el consumo, ahorrando la diferencia», expone Grau.
«El objetivo del IVA personalizado es focalizar las exoneraciones en aquellos sectores en los que por alguna razón económica o social querés impactar», resume, por su parte, Leonardo Costa, abogado especializado en derecho tributario, entre otras materias. «Para evitar la generalización de una exoneración que aplica a toda la población», se pone el foco en aquellos segmentos «a los que se entiende que debería afectar de forma directa», explica el tributarista.
De esta manera, respecto del impuesto, quienes tienen menos ingresos proporcionalmente pagan más y quienes poseen mayor capacidad pagan menos. Costa ahonda en que «los impuestos de carácter personal y directo», como los de la renta, «buscan gravar los ingresos en función de la capacidad contributiva individual», sin embargo, en el caso del IVA, «se grava un consumo determinado sin importar esa capacidad, y esto le pesa más a quien menos tiene: es lo contrario a la progresividad».
Actualmente el IVA contempla tres franjas o alícuotas. «Hay productos y servicios que pagan la tasa básica, del 22 por ciento, otros pagan la tasa mínima, del 10 por ciento, y por último algunos están exonerados y no pagan nada», precisa Costa. A su vez esta división la establece el legislador o el constituyente «cuando entiende que algún producto o servicio debe ser más accesible para la población». Por ejemplo, dentro de la exoneración total del IVA se incluye la leche (en una variedad seleccionada de presentaciones), las publicaciones impresas y los cortes de carne de diverso origen animal (definidos por decisiones transitorias de Presidencia). Estos productos están indicados dentro del título 10 del Texto Ordenado de la Dirección General Impositiva (DGI). A su vez, el artículo 69 de la Constitución establece «la exoneración de todos los impuestos nacionales y municipales a las instituciones educativas y culturales privadas», en carácter de subvención por los servicios prestados. En la franja de productos que pagan la tasa mínima del 10 por ciento se encuentran el pan blanco y las galletas de campaña, los aceites comestibles, arroz, harinas, pastas y fideos, sal para uso doméstico, yerba, té, café, jabón común y diversos tipos de carne, entre otros.
Estos tratamientos diferenciados por producto son generales para toda la población, sin importar su capacidad contributiva, «y representan una renuncia de casi 6 por ciento de la recaudación total del impuesto», según Grau, que profundiza: «En su mayoría son productos de consumo popular y la reducción de impuestos busca favorecer a los hogares de menores ingresos», pero, al tratarse de «una solución universal», una parte importante de los beneficios «que resultan de las tasas menores los obtienen hogares de mayores ingresos». Los hogares del quintil más pobre reciben el 15 por ciento de la exoneración total efectuada, mientras que los del quintil más rico reciben el 26,4 por ciento. Entonces, profundiza Grau, «hay una renuncia fiscal destinada a un sector de la población que termina beneficiando a otro», por tanto «la diferenciación de tasas no funciona para terminar con la regresividad del IVA».
El economista explica que, «hace un tiempo no muy lejano, plantearse implementar tasas diferenciales de IVA según el nivel de ingreso podía resultar una utopía difícil de llevar adelante», pero actualmente los sistemas informáticos y la tecnología, «junto con la necesidad de corregir la ineficiencia que presenta la estructura fiscal, hacen que la idea sea posible y oportuna». La justicia fiscal o tributaria trata de balancear mejor la carga impositiva en la población, aunque «sin contar con un diseño concreto» aún no es posible determinar «ganadores y perdedores», reflexiona el economista, y adelanta: «Nuestra presunción es que, de implementarse el IVA personalizado, la tasa básica (actualmente del 22 por ciento) será menor que la actual, nunca mayor».
En el Laboratorio Fiscal y Tributario del CINVE están trabajando en propuestas para la identificación de la población objetivo de la iniciativa «con la información de los sistemas de transferencias monetarias» del Ministerio de Desarrollo Social (MIDES) y con la del impuesto a la renta de las personas físicas (IRPF) y del impuesto de asistencia a la seguridad social (IASS), explica Grau. Tanto en Uruguay como en el mundo, «incluyendo organismos como el BID1 [Banco Interamericano de Desarrollo] o el FMI [Fondo Monetario Internacional], se están sumando voces de apoyo al IVA personalizado», concluye el investigador.
En Uruguay, desde la pandemia existe un precursor de la iniciativa. Con el uso de la Tarjeta Uruguay Social del MIDES, sus beneficiarios están exentos del IVA en las compras, es decir que se les aplica una tasa del 0 por ciento. Sin embargo, su uso solamente fue intensivo durante los períodos de aislamiento social.
La resistente desigualdad
Brecha también dialogó con la economista Andrea Vigorito, especializada en temas de desigualdad y pobreza, del Instituto de Economía de la Facultad de Ciencias Económicas y de Administración. La economista subrayó que es importante distinguir entre la distribución de la riqueza y del ingreso, así como diferenciar los impuestos directos de los indirectos.
En primera instancia, «cuando se habla de riqueza, se hace referencia a los recursos acumulados de las personas, visibles en su patrimonio», y, por otro lado, «están los ingresos, que es el flujo de recursos que reciben los individuos». Esta distinción es importante porque «en Uruguay los impuestos directos e indirectos están pensados para gravar mucho más a los ingresos que a la riqueza». Entre los impuestos directos se destacan el IRPF y el IASS, y entre los indirectos, el IVA, que en 2024 recaudó 314.127 millones de pesos (equivalentes a 7.200 millones de dólares aproximadamente) y representó el principal impuesto recaudatorio del organismo fiscal (véase recuadro).
Desde el punto de vista de la justicia social, «yo creo que es conveniente ir hacia impuestos directos más efectivos», reflexiona Vigorito. Esto tendría mejores efectos redistributivos, ya que «la riqueza está mucho más concentrada que el ingreso». Cabe destacar, agrega la académica, «que los distintos hábitos de consumo no necesariamente están ligados a los niveles de ingresos» de los trabajadores. «Los impuestos a la renta personal son una mejor opción porque», según dijo, «se aplican sobre los ingresos que las personas tienen, y no sobre lo que gastan. En última instancia, el ahorro no está gravado».
Por el lado de la riqueza, a las herencias, las ganancias empresariales, la propiedad y los ingresos del 1 por ciento más alto «se les podría ampliar la contribución», considera Vigorito. «Combinándolos con un descenso pronunciado de los impuestos al consumo, junto con un aumento general y equivalente de los impuestos a los ingresos de los individuos, se podría obtener importantes mejoras distributivas», evalúa la economista.
Sin embargo, también advierte que «una sola medida no garantiza la reducción de la desigualdad» y que «se precisa un conjunto de reformas que actúen en distintos puntos [del proceso económico] para lograr descensos» en la materia. Analizando la experiencia de los procesos redistributivos en Latinoamérica durante este siglo, «se observa que sus efectos se sostienen por poco tiempo y que la desigualdad persiste, y es muy resistente». Un problema importante al que se enfrentan este tipo de reformas «es la caída del respaldo popular», debido al «poder discursivo» de los sectores de mayor capacidad de pago, «que logran disuadir el apoyo de quienes no tendrían que pagar más» en el caso de que tales reformas se implementaran, reflexiona Vigorito.
Los planes de Orsi
Según fuentes de la administración entrante consultadas por este semanario, la implementación del IVA personalizado no está dentro de las prioridades del primer año de gobierno. Allí sí se incluye, en cambio, la aplicación del impuesto mínimo global a las multinacionales que Uruguay debe reglamentar debido a su vínculo con la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos. Si bien dentro del gobierno entrante se esperan las repercusiones de los anuncios y las decisiones del novel gobierno de Estados Unidos, que podrían incidir sobre este mecanismo internacional, Uruguay está comprometido a cumplir con la aplicación del impuesto recién a partir de 2026, por lo que el gobierno de Yamandú Orsi cuenta con tiempo hasta finales de 2025 para aprobar la regulación.
Dentro de las prioridades del primer año en política fiscal también se encuentran las relacionadas con las micro, las pequeñas y las medianas empresas, y la contemplación de sus diferentes formatos. Actualmente se trata de manera igualitaria a empresas y emprendimientos de muy diferentes características, por lo que el gobierno electo buscará mejorar la progresividad de los impuestos en esos sectores.
- Uno de los principales promotores internacionales del IVA personalizado es el uruguayo Alberto Barreix, quien es consultor fiscal del BID, donde fue líder fiscal principal, y del Centro Interamericano de Administraciones Tributarias. ↩︎
