Salvo por el cansancio acumulado tras casi 12 horas de discusión, el ministro de Economía y Finanzas, Gabriel Oddone, salió de la interpelación parlamentaria del pasado lunes de la misma manera en la que entró: con el respaldo de los legisladores frenteamplistas al rumbo económico que impulsa su gestión y el rechazo crítico de la oposición. En esa instancia se debatió la situación de la economía, el desempeño reciente de la actividad y las perspectivas de crecimiento.
El miembro interpelante, el nacionalista Sergio Botana, cuestionó los magros niveles de actividad y que el crecimiento se haya ubicado por debajo de lo previsto, y advirtió sobre la frágil sostenibilidad del mercado laboral y la pérdida de competitividad del sector productivo. En respuesta, el equipo económico enmarcó esos resultados en un contexto internacional complejo y defendió que, aun así, la economía continúa creciendo, con la creación de unos 26 mil puestos de trabajo y más de 3 mil empresas nuevas –sin especificar su tamaño.
La interpelación se produjo a días del ingreso del proyecto de rendición de cuentas, que no prevé incrementos de gasto para el próximo año, pero sí reasignaciones entre ministerios. En ese marco, también hubo referencias al proyecto de ley de competitividad recientemente presentado por el Poder Ejecutivo, una iniciativa de 240 artículos orientada a introducir cambios microeconómicos para dinamizar la actividad y reducir el costo de vida. El ministro lo definió como una «modesta pero importante reforma del Estado», mientras que el director de Asesoría de Política Comercial del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), Juan Labraga, lo asimiló a «la baja de aranceles generalizada que realizó el gobierno de [Luis Alberto] Lacalle Herrera» (Búsqueda, 25-VI-26).
DESINFLAR LA MÁQUINA
Uno de los pilares de la iniciativa es la reducción de costos administrativos asociados a la interacción entre empresas y Estado. El proyecto del Ejecutivo incorpora unos 100 artículos orientados a la simplificación de trámites y a la mejora de la calidad regulatoria, bajo la premisa de que una parte importante de los costos empresariales deriva del tiempo y la fragmentación de los procedimientos administrativos. Por tal motivo, se proponen distintos mecanismos para agilizar la gestión pública y reducir la duplicación de información.
Entre las principales herramientas se incluyen la generalización de declaraciones juradas, la incorporación de mecanismos de silencio positivo –por los cuales determinadas solicitudes podrán considerarse aprobadas cuando la administración no se expida dentro de los plazos establecidos–, el reconocimiento de certificaciones emitidas en el exterior y la posibilidad de iniciar trámites en forma paralela cuando corresponda. Un proceso de desempapelamiento que se implementará a partir de un programa de calidad regulatoria coordinado por el MEF.
De forma complementaria, se prevé el fortalecimiento de plataformas de interoperabilidad entre organismos públicos, con el objetivo de evitar que empresas y ciudadanos deban presentar reiteradamente información que ya se encuentra en el Estado. Esto incluye la integración de registros de representantes legales, estados financieros y otras bases de datos utilizadas para la evaluación de riesgo o la gestión de trámites sectoriales, así como la articulación con regulaciones departamentales en áreas como las de habilitaciones bromatológicas o de permisos de construcción.
La lógica de simplificación se extiende, además, a un conjunto amplio de sectores económicos, entre ellos la industria de bebidas, la construcción, la minería, los productos forestales, la pesca, los cosméticos, los productos domisanitarios y la tecnología médica, con la que se busca reducir cargas administrativas asociadas a habilitaciones, registros y autorizaciones.
En materia de comercio exterior, el proyecto profundiza la agenda de facilitación comercial mediante la creación de mecanismos de autodespacho aduanero, que habilitan a empresas que cumplan determinadas condiciones de idoneidad a gestionar directamente sus operaciones de importación y exportación bajo estándares equivalentes a los exigidos a los despachantes de aduana. En paralelo, sustituye en determinados procedimientos la intervención previa de la DGI (Dirección General Impositiva) por controles posteriores, de modo que las operaciones puedan concretarse sin una validación inicial y queden sujetas a fiscalización ex post. De forma adicional, el articulado deroga la potestad del Poder Ejecutivo de aplicar detracciones a las exportaciones.
Sin embargo, la apuesta por la agilización de trámites también abre interrogantes respecto a cómo se procesará esa simplificación en áreas donde los controles cumplen funciones sanitarias, ambientales o de seguridad.
En ese sentido, si bien la elaboración de la propuesta contó con la participación de diversos ministerios, una de las discusiones que probablemente acompañe su implementación será hasta qué punto la utilización de declaraciones juradas o el reconocimiento de certificaciones emitidas en el exterior pueden afectar los controles existentes. Esto incluye casos como las habilitaciones ambientales y de uso del suelo, en las que la reforma habilita la posibilidad de simplificar procedimientos o adelantar instancias de autorización dentro del proceso. Aunque el proyecto mantiene las potestades de fiscalización y supervisión de los organismos competentes, buena parte de la reforma descansa en el desplazamiento de controles desde instancias previas hacia mecanismos de monitoreo y verificación posterior.
LOS PROCOMPETENCIA
El proyecto también incorpora una serie de medidas destinadas a fomentar la competencia, bajo la premisa de que una menor concentración puede contribuir a reducir el costo de vida. Según el gobierno, cuando pocos actores concentran una porción significativa de un mercado pueden adquirir poder para fijar precios o dificultar el ingreso de nuevos competidores.
El primer eje se centra en la Comisión de Promoción y Defensa de la Competencia (Coprodec). Entre otros cambios, el organismo pasaría a funcionar como un servicio descentralizado con presupuesto propio y contaría con una nueva dirección de Investigación con independencia técnica. Asimismo, se amplían sus facultades para llevar a cabo investigaciones de oficio, efectuar inspecciones con autorización judicial y formular cargos por presuntas prácticas anticompetitivas. También podrá emitir recomendaciones no vinculantes a organismos públicos cuando identifique normas o políticas que restrinjan la competencia o generen barreras de entrada a los mercados.
La propuesta crea, además, una tasa para financiar el análisis de las concentraciones económicas, que deberá ser abonada por las empresas que participan del proceso de concentración, y modifica los criterios que determinan qué operaciones requieren autorización previa. En concreto, reduce de 500 a 350 millones de UI la facturación conjunta necesaria para activar el control y eleva de 30 a 50 millones de UI la facturación individual exigida para al menos dos de las empresas participantes. Además, habilita a la comisión a requerir autorización incluso cuando solo se alcance el umbral de facturación conjunta. Finalmente, incorpora un régimen de «clemencia» que permitirá exonerar o reducir sanciones a participantes de prácticas anticompetitivas que colaboren con las investigaciones y aporten información relevante para detectar o probar infracciones.
El articulado no solo apunta a fortalecer el rol de la Coprodec, sino que también incorpora medidas procompetitivas en algunos mercados regulados. En ese sentido, habilita la denominada «multiplicidad de importadores», permitiendo que un mismo producto pueda ser importado por más de una empresa, salvo que exista un acuerdo de exclusividad. De forma complementaria, crea un régimen simplificado para que nuevos importadores registren productos ya autorizados.
De acuerdo con el gobierno, la medida favorecerá la competencia entre importadores de una misma marca y podría traducirse en menores precios para los consumidores. En esencia, la propuesta apunta principalmente a artículos de tocador, higiene personal y limpieza, aunque también alcanzaría algunos alimentos y bebidas.
El proyecto añade otras modificaciones en materia de comercialización. En particular, establece la obligación de que las grandes superficies minoristas y el comercio digital publiquen sus precios de venta al público por unidad, con el objetivo de mejorar la información disponible para los consumidores.
Finalmente, con un espíritu similar, se agregan mecanismos procompetitivos en el proceso de compras públicas. Al respecto, se establecen lineamientos para el diseño de pliegos, la utilización de procedimientos de demanda coordinada, la identificación de sectores con mayor propensión a prácticas anticompetitivas y la incorporación de medidas para facilitar el acceso de empresas de menor escala, así como reglas específicas para grandes obras de infraestructura. Si bien el objetivo es ampliar la participación y mejorar la eficiencia de las adquisiciones estatales, su efectividad quedará en gran medida sujeta a la reglamentación que defina el Poder Ejecutivo.
BIEN VALORADOS
Además de desburocratizar los trámites frente al Estado y promover la competencia, el proyecto remitido al Parlamento plantea instrumentos e incentivos para fortalecer el financiamiento y el desarrollo de las micro, pequeñas y medianas empresas (mipymes), así como para promover la innovación. En ese marco, determina cambios tributarios y administrativos orientados a acompañar el crecimiento de estas empresas, con el fin de que la formalización no implique obstáculos para una mejor performance económica. Entre otras medidas, prevé la creación de una plataforma de gestión integrada para trámites de la DGI y el BPS, la implementación de un sistema gratuito de facturación electrónica y la reducción de costos de registro para las mipymes que operan en mercados sujetos a vigilancia sanitaria.
También incorpora un conjunto de iniciativas orientadas al desarrollo de los mercados financieros, con dos líneas principales. Por un lado, prevé la creación de entornos controlados de prueba –llamados sandbox regulatorios– para el desarrollo de nuevas soluciones financieras sin riesgo sistémico. Estos espacios, de carácter temporal y acotado, serán definidos por el Banco Central del Uruguay (BCU) y buscan estimular la innovación en la oferta de servicios financieros. Por otro lado, se impulsa la creación de fondos de inversión cerrados promovidos, junto con el fortalecimiento de las plataformas de financiamiento colectivo.
Estos fondos constituyen una nueva subcategoría dentro del sistema, orientada exclusivamente a activos locales de largo plazo, como préstamos a empresas o proyectos en Uruguay, bonos o deuda privada y acciones de sociedades residentes. En paralelo, las plataformas de financiamiento colectivo amplían su alcance dentro del mercado de valores, al pasar a operar como una vía adicional de acceso al financiamiento para emisores de distinto tamaño, bajo parámetros definidos por el BCU.
En el caso de los fondos de inversión cerrados promovidos, el diseño establece, además, límites a la concentración, al fijar que ningún inversor podrá superar el 5 por ciento del fondo, salvo instituciones como bancos, AFAP (administradoras de fondos de ahorro previsional) u organismos multilaterales. En materia tributaria, el esquema introduce un cambio relevante: la sociedad administradora pasa a actuar como agente de retención sobre las rentas generadas, centralizando la recaudación.
En conjunto, se apunta a tres objetivos: canalizar ahorro hacia la inversión productiva local, fortalecer mecanismos de financiamiento colectivo y simplificar la administración tributaria mediante su centralización en los gestores de los fondos. Estas iniciativas se inscriben en una orientación más amplia de política económica dirigida a movilizar el ahorro interno hacia proyectos capaces de dinamizar la actividad económica.
Adicionalmente, el articulado también habilita al Banco Hipotecario del Uruguay a crear o integrar sociedades administradoras de fondos de inversión cerrados, ampliando su participación en la estructuración de instrumentos de financiamiento de largo plazo. La medida refuerza el rol del organismo en la canalización de ahorro hacia proyectos de inversión –como inmobiliarios, de infraestructura o de carteras de créditos–, en un contexto en el que estos instrumentos reciben incentivos tributarios y regulatorios.
UN PÚBLICO PRIVADO
El mismo movimiento de apertura hacia vehículos de mercado se replica, con distintas intensidades, en otros organismos. Y es que el proyecto extiende el rol de distintas instituciones de ciencia y tecnología, en una lógica que los aproxima a esquemas de mercado y financiamiento.
En ese sentido, el artículo 213 establece que las instituciones públicas –o personas públicas no estatales– que realicen I+D (investigación y desarrollo) y reciban financiamiento público podrán participar en sociedades comerciales, integrar fideicomisos, conformar consorcios y comprar o vender participaciones societarias. La modificación parte de la idea de que existe una brecha entre la producción de conocimiento y su aplicación en procesos de innovación productiva, y busca acelerar su transformación en patentes, licencias, tecnologías comercializables o nuevas empresas derivadas.
Al respecto, se mantiene el principio de acceso público a los resultados de las investigaciones financiadas con fondos estatales, aunque se introducen excepciones relevantes vinculadas a la propiedad intelectual, la confidencialidad y los procesos de valorización tecnológica, que complejizan su alcance efectivo.
En la misma dirección, se habilita al Instituto Nacional de Investigación Agropecuaria (INIA) a asumir un rol directamente empresarial, al autorizarlo a crear, adquirir o participar en sociedades privadas, así como a integrar fideicomisos y consorcios. Para viabilizar este esquema, las sociedades controladas por el INIA quedarán exoneradas de tributos nacionales y sus investigadores podrán integrar dichas empresas sin remuneración adicional, siempre que exista autorización de la Junta Directiva y no se verifiquen conflictos de interés.
BIEN FRANCOS
El capítulo vinculado al financiamiento de la innovación incluye, del mismo modo, otros «estímulos sectoriales» asociados a una estrategia más clásica de atracción de inversiones y desarrollo de enclaves productivos. En este apartado se ubican las modificaciones propuestas para el régimen de zonas francas y de parques industriales y científico-tecnológicos.
En el caso de las zonas francas, el articulado mantiene la obligación de presentar una declaración jurada a los dos años sobre el cumplimiento de los proyectos de inversión por los cuales se accedió a los beneficios, pero modifica las consecuencias de su incumplimiento. En lugar de aplicar directamente las sanciones, como dispone la normativa vigente, se agrega un plazo de seis meses para subsanar la omisión, al que se accede pagando una multa de 300 UI (unos 2 mil pesos).
De forma complementaria, se flexibilizan algunas restricciones históricas del régimen de zonas francas. En particular, se habilita al Poder Ejecutivo a autorizar bajo ese régimen actividades de comercio minorista dirigidas a consumidores finales (incluso para residentes fiscales en Uruguay) y se permite exceptuar la prohibición de pernocte dentro de las zonas francas para emprendimientos vinculados al esparcimiento y el entretenimiento. En conjunto, los cambios apuntan a habilitar nuevas modalidades de negocios y proyectos de inversión que se apartan del perfil estrictamente exportador del instrumento.
En cuanto a los parques industriales y científico-tecnológicos, se amplían las exoneraciones para los usuarios que se instalen en estos espacios y se crea la figura del «explotador», que permite que la gestión y operación del parque sea asumida por un tercero distinto del «instalador». Cuando este último sea un gobierno departamental, el primero podrá acceder a los mismos beneficios previstos por la ley, en una modificación orientada a facilitar esquemas de gestión público-privada.
Además, se habilita al Ejecutivo a autorizar la instalación de estos proyectos aun cuando la categorización del suelo que los habilita se encuentre en trámite dentro del proceso de ordenamiento territorial. Esta flexibilización del orden de las autorizaciones –similar a la prevista en materia ambiental– podría aumentar la presión por la aprobación de proyectos, reduciendo en la práctica el margen para su evaluación.