Semanas atrás, Brecha dio cuenta de un estudio1 realizado por economistas del Instituto de Economía (IECON) de la Facultad de Ciencias Económicas y de Administración de la Universidad de la República que analizaba la composición y las características de la estructura tributaria de Uruguay. Uno de los puntos evaluados en aquel trabajo era la renuncia fiscal que aceptaba el Estado con el fin de promover objetivos económicos o sociales. Así, se constataba que las exoneraciones fiscales habían crecido por encima de los 600 millones de dólares entre 2019 y 2022, y que la renuncia total supera los seis puntos –6,38– del PBI y se ubica como la segunda más alta de la región (véase «Cambio de base», Brecha, 7-II-25).
El estudio no ahondaba en los factores que determinaron dicho crecimiento. Sin embargo, a partir de la estimación del gasto tributario que elabora la Dirección General Impositiva (DGI) –publicado en cada rendición de cuentas–, es posible conocer de qué forma han evolucionado, en los últimos años, las excepciones normativas mediante las cuales se otorgan beneficios fiscales. Sin contar el efecto inflacionario, de ese análisis surge que en la última década se multiplicó por tres el monto exonerado a través
de los tres principales regímenes de promoción de inversiones privadas, al pasar de 580 millones de dólares en 2014 a 1.709 millones en 2023. A su vez, esas renuncias se suman a otras, también millonarias, que favorecen a sectores específicos de la sociedad, sin que existan suficientes evaluaciones sobre su impacto.
LOS ELEGIDOS
El entramado de excepciones que componen la renuncia fiscal del sistema tributario nacional es variado. En él se establecen distintas moda-lidades de beneficios –que impactan sobre diferentes tipos de tributos– a las cuales acceden diversos actores. A modo de ejemplo, se encuentran desde las exoneraciones al pago del impuesto a la renta y el patrimonio de las empresas hasta las renuncias que asume el Estado por el descuento del impuesto al valor agregado (IVA) que aplica sobre los bienes de consumo de la canasta básica a los que acceden los consumidores.
La lista es amplia, así como también el tiempo desde el cual muchas de las excepciones se encuentran vigentes. El registro de la DGI distingue entre las medidas con más de 30 años de vigencia de aquellas creadas de ese período a esta parte. De esa forma, es posible saber que de las 187 excepciones actuales, 52 fueron aprobadas hace más de tres décadas, que los primeros beneficios datan de 1972 y que en el actual período de gobierno se aprobaron 13 nuevas normas de renuncia fiscal, principalmente asociadas a la pandemia y los problemas de competitividad en la frontera.
Otra información que también se puede obtener a partir de la sistematización que elabora el organismo de recaudación y fiscalización estatal es la forma en la que ha evolucionado el monto exonerado por cada concepto. El análisis realizado por el semanario se centró en este aspecto, tomando como referencia los tres principales regímenes que contemplan renuncias fiscales para la promoción de objetivos económicos: la ley de promoción de inversiones, la ley de zonas francas y la ley de vivienda promovida. Y los resultados obtenidos a partir de esa evaluación reflejan un esquema de beneficios en crecimiento.
La ley de promoción de inversiones es el régimen mediante el cual han aumentado mayormente los beneficios fiscales que otorga el Estado. En 2014, año en el que la DGI publicó por primera vez los valores exonerados, la renuncia por esta vía se ubicaba en 400 millones de dólares, mientras que para 2023 –el último año actualizado– la cifra ascendió a 1.293 millones de dólares. Sin contar el efecto inflacionario, en solo nueve años el monto exonerado se triplicó. Asimismo, también creció su peso en relación con el PBI. Esto último sucedió fundamentalmente en los últimos cuatro años. En línea con el aumento de la renuncia fiscal determinada por los economistas del IECON, las exoneraciones por la ley de promoción de inversiones pasaron de representar un 1,06 del PIB en 2019 a un 1,84 en 2023.
Los impuestos pasibles de ser descontados por las empresas que se suscriben a la ley de promoción de inversiones son tres: el IVA para la compra de maquinaria, el impuesto a las rentas empresariales (IRAE) y el impuesto al patrimonio (IP). De ellos, en el período analizado los aumentos más significativos se constataron en los últimos dos ítems. En el caso del IRAE, por ejemplo, la exoneración pasó de 40 millones de dólares en 2014 a 496 millones en 2023.
Las renuncias fiscales que se asumen mediante la ley de vivienda promovida y la ley de zonas francas también alcanzan a varias categorías de impuestos. En el primer caso, además del IRAE, el IP y el IVA para la compra de materiales, se incluye la exoneración del impuesto a las transmisiones patrimoniales y el que se paga por las rentas que surgen del arrendamiento de las viviendas. En tanto, el régimen de zonas francas también incluye renuncias adicionales a partir de una tributación diferente para los trabajadores extranjeros que allí se emplean.
En ambos casos, los beneficios por todo concepto aumentaron en la última década. En las zonas francas las exoneraciones pasaron de 164,6 millones de dólares en 2014 a 375,2 millones en 2023. Por su parte, en la vivienda promovida pasaron de 14,8 millones de dólares a 96,8 millones en el mismo período. Si bien en relación con el PBI el peso de estas renuncias es menor al de la ley de promoción de inversiones, los datos relevados también muestran un crecimiento de algunas décimas desde 2019. El aumento en la cantidad de proyectos promovidos que se observa a partir de ese año explicaría el incremento de las exoneraciones por esa vía. En un mismo sentido, el mayor número de viviendas promovidas y el inicio de las operaciones de UPM 2 estarían detrás de la ampliación de beneficios en los otros dos regímenes.
DE ARRIBA
Además de los regímenes generales, en el esquema de excepciones del sistema tributario también se encuentran otras tantas normativas que desde hace años favorecen a actores específicos de la economía, sin que medie una evaluación profunda sobre los efectos de esto. Uno de los sectores beneficiados por este motivo es el forestal, que desde 1988 se encuentra exonerado del pago del IRAE y el IP, a pesar de ser una actividad ya consolidada.
En lo que respecta a las rentas empresariales, la renuncia fiscal alcanza tanto a la actividad específica como a las relacionadas con el procesamiento industrial de la madera cultivada; en lo que se refiere al monto imponible del IP, implica no computar el valor de los bosques artificiales ni el de los terrenos ocupados o reservados para esa función. Por estos dos conceptos las empresas dedicadas a la forestación exoneraron el pago de 33 millones de dólares en 2023, en un año en el que exportaron más de 2.000 millones de dólares solo en celulosa. Según el relevamiento hecho por Brecha, el beneficio obtenido
ese año fue casi diez veces mayor al de 2014, cuando la renuncia del Estado por este motivo fue de 3,9 millones de dólares.
Otras exoneraciones igualmente incomprensibles son las que se otorgan para el sector turístico. En este caso, no por los números que maneja esa actividad, sino por la dudosa efectividad que parece tener el instrumento y su falta de evaluación. Para incentivar la actividad, en 2011 y 2012 se aprobaron dos decretos que fijaron una serie de beneficios para turistas no residentes. En concreto, se definió la devolución del 80 por ciento del IVA sobre algunos bienes adquiridos por turistas en los comercios adheridos al sistema, otra reducción del IVA para operaciones de servicios –gastronómicos y de arrendamiento de vehículos, entre otros– realizadas con tarjetas de crédito
y un crédito para los arrendamientos temporarios.
En teoría, uno de los decretos tenía fecha de vigencia hasta junio de 2015. Sin embargo, según la sistematización de la DGI, los turistas extranjeros siguen descontando el pago de IVA por ambas normativas. Por el decreto que debería haberse dado de baja hace una década, en 2023 se exoneraron 18,8 millones de dólares de IVA, mientras que por el otro se descontaron 4,1 millones de dólares ese mismo año. La cifra ciertamente es menor en relación con lo que recauda el Estado por año, pero en términos distributivos determina un beneficio para un sector de la sociedad que no reside en Uruguay y que tiene la capacidad económica como para viajar fuera de su país. A su vez, tampoco existe una evaluación sobre si este tipo de medidas impacta realmente en la llegada de turistas.
Pero en el esquema tributario actual existe, por lo menos, otra normativa que también favorece a los sectores más pudientes de la sociedad sin que medie una lógica distributiva o una valoración al respecto. El artículo 69 de la Constitución estableció que las instituciones de enseñanza privada y culturales de la misma naturaleza se encuentran exoneradas de impuestos nacionales y municipales. Por tal motivo, desde 1972 se encuentran exoneradas del pago del IRAE y el IVA aquellas instituciones educativas a las que acceden únicamente quienes tienen capacidad de pagar. Solo en 2023 descontaron 12,1 millones de dólares por rentas empresariales y 118,6 millones de dólares en IVA.
- Mauricio de Rosa, Fernando Isabella, Agustina Queijo y Joan Vilá, Estructura Tributaria en Uruguay: las Fuentes de Financiamiento del Estado y su Efecto
Redistributivo, enero de 2025. ↩︎
