La lógica del caos

Tras la polémica a partir de la difusión del sueldo del gerente general de Alur, volvió a instalarse la discusión acerca de las pirámides salariales en el Estado y el gasto público en general.

Los sueldos de los gerentes de Alur dispararon una polémica que cada tanto vuelve al ruedo / Foto: Archivo ACAR

En un Estado cuyas fronteras con el derecho privado son cada vez más borrosas, este caso –que además no era precisamente el ubicado en el techo del ranking salarial público– no es la excepción. Desde el Poder Ejecutivo aseguraron a Brecha que otras empresas de Ancap pagan remuneraciones que casi duplican la del jerarca sustituido, y sin considerar a las sociedades anónimas de propiedad estatal hay 30 salarios que superan al del presidente de la República. Ahora se busca aprobar un tope, pero hay otra cuestión de fondo: una maraña de organismos que funcionan en el derecho privado y escapan a los controles centrales de la Presidencia y el Parlamento.

Decir que el gerente de una em­presa estatal que se rige bajo los parámetros del derecho privado, como es el caso de Alur, gana tanto o más que el presidente de la República, tiene altas dosis de impacto mediático asegurado. Pe­ro centrar el foco en esa cifra (que además primero fue de 438 mil pe­sos y luego, aclaración del geren­te relevado mediante, se convirtió en 303 mil) implica concentrarse en el árbol y no adentrarse en el espeso bosque, en el que domina la ausencia de patrones comunes y en el que cada organización pa­rece moverse con sus propias (y muchas veces) opacas reglas. La metáfora geográfica más adecua­da sería la de un archipiélago, ca­racterizado por la reproducción de empresas que se rigen por el dere­cho privado pero cuya propiedad es pública, y en el que abundan las personas públicas no estatales (Ppne) a través de las cuales se han ejecutado la mayoría de las políti­cas públicas de los últimos gobier­nos. Y, como si no bastara, tam­bién se replican las tercerizaciones de gran parte de los servicios que antes eran realizados por funcio­narios públicos.

El común denominador de estos mecanismos es la falta de criterios unificadores, que por ejemplo equiparen sueldos y funciones (o responsabilidades) a lo largo y ancho del Estado (aquello de a igual tarea, igual remuneración). La otra caracte­rística es que estas modalidades suelen ser más propensas a la falta de transparencia, ya que no suelen estar sujetas a los mismos controles que el resto de la Ad­ministración, a pesar de que su presupuesto también se origina en los fondos públicos.

No muy alejada está asimis­mo la situación de los gobiernos departamentales que, amparados en su autonomía, remuneran a sus trabajadores de formas com­pletamente dispares, por lo que un técnico informático en una intendencia puede llegar a tener un salario más alto que el propio intendente de un departamento de menores ingresos.

Quizás con la intención de emitir una señal de austeridad, en tiempos de desaceleración económica, el gobierno inclu­yó un artículo en la rendición de cuentas (el décimo), que mar­ca un tope del 60 por ciento del salario del presidente de la Re­pública para todo el ámbito pú­blico, incluyendo –de acuerdo a la interpretación de integrantes del Ejecutivo consultados por Brecha– a los entes y servicios descentralizados, funcionarios de los gobiernos departamenta­les (y en un principio también a los intendentes, aunque luego eso se dejó atrás). Pero además el Ejecutivo entiende que ese tope también comprende a los asalariados de las instituciones categorizadas como Ppne –que para dar una idea de su diversi­dad es el formato de institucio­nes tan variadas como el Fon­do Nacional de Recursos (Fnr) y la Corporación Nacional para el Desarrollo (Cnd)– y a los de las empresas públicas de derecho privado –hijas de las empresas públicas de mayor porte de Uru­guay– como son Alur o Cabaen el caso de Ancap, o Accesa en el caso de Antel. La propuesta fue parcialmente rechazada, ya que no hubo humo blanco para incluir bajo el alcance del artículo a los salarios de los intendentes, pero se espera que el nuevo texto se apruebe en los próximos días si no cambian las voluntades en la Cámara de Diputados, en la que se está discutiendo nuevamente.

BYPASS AL ESTADO. Hasta dón­de debe llegar el brazo del con­trol público y hasta dónde debe apretar para no impedir la gober­nabilidad, es una discusión que el Frente Amplio (FA) no ha lo­grado consolidar en sus 11 años de gobierno. No han faltado pro­yectos para intentar transparentar y unificar los criterios del apa­rato cuasi paraestatal que se ex­tiende a través de los negocios de propiedad de empresas estata­les –muchas de ellas sociedades anónimas–, pero las voluntades políticas no terminan de alinear­se y los proyectos terminan es­fumándose. El tope establecido por la rendición aparece como un nuevo intento de ordenar un sis­tema que se ha transformado en inasible para todos los gobier­nos, y que de hecho ha reproduci­do estos formatos en los últimos años.

La propia existencia de em­presas públicas de derecho pri­vado requiere al menos poner en discusión su justificación o no en función de determinados objeti­vos, y sobre todo la pertinencia de transparentar su información. Actualmente Ancap tiene 14 em­presas de su propiedad (que la li­teratura académica identifica co­mo “hijas”), que llevan adelante tareas tan diferentes como el su­ministro de gas, la producción de cemento y la distribución de whisky. El cuento se repite pa­ra Antel, que generó cuatro, pa­ra Ute, que posee siete, y para Ose, que comparte una con la Cnd. República Afap es otra ins­titución que en los hechos com­pite en el mercado de los fondos de ahorro previsional, pero cuyos capitales son públicos y se rigen por el derecho privado. En otro capítulo está la Cnd, constituida por ley como persona pública no estatal, y que posee a su vez va­rias empresas-hijas.

Estas firmas, al desempeñarse con los códigos del mundo priva­do, se rigen con criterios discre­cionales y no tienen un estrecho seguimiento del Estado, ni tam­poco criterios comunes de fun­cionamiento entre ellas. Tanto las contrataciones o los rangos sala­riales, como el propio accionar de estas empresas, son decididos por sus jerarcas. En algunos ca­sos, los cuadros gerenciales son designados políticamente, y en otros bajo requerimientos técni­cos específicos. Los salarios de los gerentes son en algunos casos más altos que los del ex gerente general de Alur Manuel Gonzá­lez, chivo expiatorio de un siste­ma que permea a todas las em­presas de propiedad pública total o mayoritaria. Según informaron a Brecha fuentes del Poder Eje­cutivo, el más alto de los sala­rios de estas empresas es el del gerente general de la Distribui­dora Uruguaya de Combustibles SA (Ducsa), cuya retribución es de 562.000 pesos nominales (sin contar las partidas especiales, que varían por empresa y pueden ad­judicarse por motivos como el cumplimiento de metas o el pre­sentismo). Ducsaes una socie­dad anónima de capitales 100 por ciento estatales. Agregaron que hay 30 sueldos en el Estado que superan el del presidente de la República, sin tomar en cuenta a las sociedades anónimas de pro­piedad estatal.

Parece claro que el de la em­presa de biocombustibles no es un caso aislado, y que la máxi­ma de a igual tarea igual remu­neración no se cumple, porque no están dadas las pautas gene­rales para que ello ocurra. A la vez, está la particularidad de que en varios casos estas empresas compiten con otras pares prove­nientes del más duro mundo co­mercial (incluso multinacionales de gran porte), algo que constitu­ye un desafío para un Estado que para mantener a los mejores pro­fesionales, investigadores o cien­tíficos en sus áreas, debe sostener un nivel salarial acorde, para evi­tar la continua fuga al sector pri­vado. A modo de parámetro de referencia, la encuesta de remu­neraciones de la consultora Pri­ce Waterhouse Coopers relevó a 118 empresas de gran porte en el primer semestre de este año, en­tre las que se encuentran las pri­vadas de capitales públicos, y el promedio salarial arrojado a fines del primer semestre del año es de 342.041 pesos nominales para los gerentes generales –peleando a la par con los 318 mil pesos líqui­dos que gana el presidente Ta­baré Vázquez –, y poco más de 200 mil pesos para los gerentes de área. Pero los montos pueden ser aun más elevados, ya que se les suele agregar un 15 por ciento en promedio sobre el salario, por concepto de partidas especiales.

ESTUDIO SE BUSCA. Es unánime la postura de los cuatro investi­gadores del Instituto de Ciencia Política de la Udelar que fueron consultados para este informe: se deben establecer criterios cla­ros tanto de asignación como de remuneración dentro de las em­presas públicas de derecho pri­vado. Si los cargos son políticos o técnicos, las franjas salariales, o cuáles son las metas a alcanzar, son requerimientos mínimos de transparencia. Lo curioso es que todos coinciden en la necesidad de abordar un primer paso bas­tante más básico: que la pobla­ción pueda conocer, sin mayores dificultades, cuántas y cuáles son las empresas públicas de derecho privado. No es algo sencillo de relevar tampoco para un perio­dista.

Conrado Ramos (investiga­dor del Instituto de Ciencia Polí­tica de la Udelar, ex subdirector de la Opp) explicó a Brecha que tanto para las empresas públicas como para el resto del sector ha­ce falta un estudio que establezca cuánto vale una tarea determina­da, y por tanto cuál es el beneficio para el Estado de una determina­da tarea, para pagar en función de eso. Para el actual miembro del Partido Independiente (PI) el problema de las disparidades sa­lariales en las empresas públicas de derecho privado es que por su naturaleza intrínseca no se pien­san como parte del sector públi­co, lo que les da gobernabilidad, pero a la vez posibilita la discre­cionalidad salarial. La Oficina de Servicio Civil (Onsc), según él, tampoco ayuda: “es más una oficina de recursos humanos que una oficina de articulación estra­tégica”, y su rol, aunque las leyes no le atribuyen el control de las empresas públicas no estatales, es concebir y ordenar el resto de las funciones públicas, algo que este dirigente y académico considera que no está “ni cerca” de cumplir correctamente.

Alejandro Milanesi, también del Instituto de Ciencia Políti­ca, explicó a su vez que en otros países sólo la cabeza gerencial de los organismos es política y el resto es técnico o de carrera, a diferencia de Uruguay, donde la modalidad del cargo de confianza desciende varios escalones más abajo. El problema para el poli­tólogo es que muchas veces los cargos los ocupan personas que no son las más preparadas, hipo­tecando la capacidad técnica en detrimento de la confianza políti­ca. Una etapa indispensable en el debate es, para el académico Gui­llermo Fuentes, dar la discusión acerca de qué se va a premiar y en qué casos.

No hay recetas fáciles. Tan­to Milanesi como Fuentes tam­bién admiten que el tope del 60 por ciento próximo a aprobarse en la rendición de cuentas pue­de generar salarios no competiti­vos, por lo cual los más prepara­dos optarían por el sector privado (algo que también se reconoce en el Poder Ejecutivo: “muchas ve­ces tenemos elencos acotados y hemos fracasado en atraer gen­te a la función pública, algo que implica mucha responsabilidad y exposición mediática”, dijo a Brecha un integrante del gobier­no). La restricción salarial, ad­vierten los académicos, también puede generar nuevos atajos, al establecerse partidas especiales por fuera de las pautas estable­cidas. “Probablemente termines pagando compensaciones por el costado que no forman parte del salario base de la persona, con lo cual seguirías teniendo ló­gicas anexas, no ilegales, pero anexas”, apuntó Milanesi.

DESDE LEJOS NO SE VE. Se de­nomina comúnmente “Estado en las sombras” a todos esos brazos del Estado que, rigiéndose en un marco normativo privado, mane­jan y se gestionan con dineros pú­blicos. Bajo diferentes formas ju­rídicas, estas islas (“honguitos”, les llama un integrante del Ejecu­tivo) han crecido en la última dé­cada asociadas a la etiqueta de la eficiencia.

Milanesi definió esta ten­dencia como una “fuga hacia el derecho privado” surgida en escapatoria de la encorsetada nor­mativa pública, que en ocasiones es una limitante para la gestión de algunas políticas.

Una de las modalidades son las empresas. De Ancap, Ute, Antel y Ose se desprenden ca­si 30 sociedades anónimas en las que varía el nivel de parti­cipación de los entes. A su vez estas empresas comienzan a te­ner su propia descendencia, es decir, son dueñas de otras socie­dades anónimas, generándose entre ellas todo tipo de incestos. Por ejemplo, Ancapes dueña de Ancsol SA, pero ambas compar­ten la propiedad de Petrouru­guay SA. Con diferentes tipos de combinaciones entre las propias empresas, con la participación de actores privados y hasta coti­zando en bolsa, se conforma este árbol genealógico con socieda­des anónimas hijas, nietas e in­cluso bisnietas del Estado.


Los sueldos de los intendentes

Sin límite

Por Valentina Caredio

La rendición de cuentas reflotó el debate en torno a la autono­mía real que tienen las intendencias, pero esta vez relacionado a los parámetros para definir los salarios de los intendentes. El riesgo de inconstitucionalidad que puede acarrear el topeo de los sueldos de esas autoridades departamentales motivó al Se­nado a excluir esa posibilidad del artículo 10 y en su lugar dis­cutir un proyecto de ley en el que sólo se limiten las remunera­ciones de los funcionarios de los gobiernos departamentales.

El artículo de la rendición pretendía topear los sueldos de todos los funcionarios del Estado en un 60 por ciento del sa­lario del presidente de la República, incluidos los intenden­tes, pero fue rechazado en Diputados por su eventual incons­titucionalidad. Actualmente la gama de sueldos iría desde los 105 mil pesos (sin gastos de representación) correspon­dientes al intendente de Río Negro, Óscar Terzaghi, hasta los 350 mil del intendente de Maldonado, Enrique Antía (quien sería el único en superar el salario de Tabaré Vázquez).

Patricia Ayala, senadora del Frente Amplio (FA) y presi­denta de la Comisión de Hacienda, explicó a Brecha que el Parlamento no tiene la potestad de determinar las remunera­ciones previstas por cada Junta Departamental. Por su par­te, la senadora blanca Carol Aviaga manifestó que hubo un acuerdo en que el asunto “podría llegar a lesionar las auto­nomías departamentales”.

Marcos Otheguy (711, FA) confirmó que se presentará un proyecto de ley aparte; que se está trabajando en una pro­puesta que regule los salarios de todos los funcionarios mu­nicipales, exceptuando a los intendentes, que será presenta­da en Diputados junto a la rendición de cuentas. Para Aviaga, hay voluntad política para que el proyecto sea aprobado con mayoría especial.

CONTRAPUNTOS. A pesar de la precauciones tomadas por los legisladores, el asunto es espinoso. El constitucionalista Martín Risso argumentó a Brecha que las intendencias tie­nen autonomía garantizada por la Constitución, y la remu­neración de sus empleados forma parte de la potestad presu­puestal de que gozan.

José Korzeniak, si bien admite ese problema, considera que puede salvarse el obstáculo con una mayoría especial de dos tercios en la votación de cada cámara. Y agregó que aun en el caso de no alcanzar esa mayoría, “puede ser una norma inconstitucional, pero que no haya quien esté en con­diciones de plantearlo debido a que sólo una persona con interés personal y legítimo podría presentar el recurso”.

Una de las limitantes es que el Parlamento no estaría fa­cultado para incursionar en este ramo, puesto que serían los gobiernos departamentales los que sancionan los estatutos para sus funcionarios. De todos modos, al llegar a la ma­yoría especial en cada cámara, se estaría en condiciones de establecer normas que “por su generalidad o naturaleza” podrían ser aplicadas a todos los funcionarios. Con todo, aun en el extremo de lograr un aval parlamentario como el esta­blecido en el artículo 64 de la Constitución, para Risso no se salva el problema, ya que sería una decisión presupuestal y no estatutaria. Korzeniak de nuevo introduce un matiz: al tratarse de topes y no de cantidades, se lo podría considerar un mecanismo estatutario.

OTRAS MIRADAS. En el contexto actual de descentralización es muy difícil topear los sueldos de los intendentes y fun­cionarios, porque iría en contra de esa reforma, explicó el académico Guillermo Fuentes: “es complejo de plantearlo políticamente en este momento”.

Otro cientista social, Martín Freigedo, ve como único ca­mino viable para topear los sueldos de los gobiernos depar­tamentales un acuerdo del Congreso de Intendentes. No obs­tante, cree que para hacer una reforma real y lograr equiparar los salarios, se debería “repensar las 19 estructuras burocrá­ticas; se puede salir a decir que el sueldo se está regulando, pero lo importante no se está discutiendo. Lo relevante es lo que pasa dentro de las intendencias, por ejemplo que un téc­nico gane más que un intendente de otro departamento”.

En la misma línea, el académico Alejandro Milanesi ex­plicó que la Oficina Nacional de Servicio Civil debería aler­tar sobre esas diferencias: “Aunque no tenga la capacidad de hacer nada sobre esas inequidades, probablemente ayu­daría a disparar la discusión sobre los recursos humanos del Estado”.


Tercero en discordia

Otra de las grandes patas que sostienen a ese Estado paralelo –y muchas veces invisible– son las tercerizaciones. Se trata de cuan­do el Estado contrata a una empresa privada para que preste un servicio que en principio debería prestarlo él mismo. Los rubros son variados: incluyen la limpieza y la seguridad así como el su­ministro de personal en cualquier área. No son tareas a término, sino funciones permanentes. Esto se ilustra en casos de empleados que desde hace más de 18 años prestan servicios a organismos pú­blicos bajo este tipo de vinculación.

Este año la Comisión de Trabajo Tercerizado (Ctt) del Pit-Cnt presentó, a través del diputado Luis Puig, ante la Comisión de Legislación del Trabajo un proyecto que se propone eliminarlas.

Brecha conversó con Marcelo Recalde Cabrera, coordinador de la Ctt, quien explicó que en Uruguay “sobran los proyectos regulatorios”, los que han sido insuficientes para resolver la pro­blemática, y es por eso que este es prohibitivo. De aprobarse, al­canzaría también a las empresas del Estado y las personas públi­cas no estatales, ya que no se podría trabajar para el Estado bajo el derecho privado. Aunque no es un proyecto que cuente con dema­siada expectativa de vida, hay quienes piensan que podría ser una oportunidad para hincarle el diente a una discusión postergada.

La Ctt, junto con el Instituto Cuesta Duarte, se encuentra rea­lizando el primer estudio en profundidad de esta situación, que es­pera terminar a fines de este año. En este terreno existe el mismo desconocimiento que para el resto de la telaraña paraestatal. Re­calde explicó que la investigación les ha permitido confirmar una de las principales hipótesis: el Estado no controla la tercerización de funciones, por lo tanto no sabe cuántas empresas tiene, cuánto gasta en ellas, a cuántas personas emplea bajo esta modalidad, ni si son eficientes o no.

Según el sindicalista, este proceso, en el que muchas veces los empleados tercerizados cobran hasta el 50 por ciento menos que los públicos por la misma tarea, genera problemas no sólo para los trabajadores sino también para la calidad de los servicios presta­dos.

Esta precarización del trabajo produce inevitablemente una al­ta rotación de personal, con trabajadores en constante capacita­ción, con consecuencias sobre la calidad de la gestión.

Desde la Ctt entienden que todo este tejido encubre una de­pendencia de esta modalidad, y afirman que hoy el Estado no po­dría funcionar sin estas empresas. Un ejemplo claro es Ose: des­de la atención al público o los técnicos de campo hasta quienes toman el consumo están tercerizados. Algo parecido sucede con Ute y Antel.

El costo que paga el Estado por esta modalidad no se agota en la transacción económica con la empresa: a partir de la ley de ter­cerizaciones quien contrata es fiador responsable de los haberes del trabajador, lo que genera un gasto en juicios perdidos.

Recalde destacó que la preocupación de la Ctt para que esta situación se conozca, se discuta y se regule ha encontrado, al me­nos de antemano, receptividad en el Poder Ejecutivo, así como también en varios sectores de la bancada oficialista.

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