Uruguay necesitaba reformar su sistema de seguridad social para abordar tanto los desafíos de sostenibilidad social como financiera. Así lo recogían las Bases Programáticas 2020-2025 del Frente Amplio (FA), que planteaban analizar «una reforma integral del sistema que, teniendo la cobertura como principal eje temático, repare en la forma de darle mayor sustentabilidad al sistema».
Si bien la reforma implementada por el gobierno introdujo algunos avances, como la unificación de los distintos subsistemas en un sistema previsional común, no se trató de una reforma integral. No solo no solucionó los problemas más importantes, sino que, además, generó nuevos, como los derivados de aumentar al barrer, con mínimas excepciones, la edad de retiro a los 65 años. No atacó los problemas de cobertura que el sistema tendrá en el futuro cercano o los que enfrentan las empresas unipersonales y monotributistas, que son el 75 por ciento de las empresas afiliadas al BPS. Tampoco resolvió las inequidades en el financiamiento del sistema.
Por ello, tanto en las bases programáticas que el FA definió de cara al próximo período de gobierno como en las «Bases para el diálogo social» aprobadas por unanimidad, se reitera la necesidad de implementar una reforma integral de la seguridad social que resuelva dichos problemas, en el marco de un amplio y democrático diálogo social, con el objetivo de «mantener y profundizar los niveles de cobertura y suficiencia del sistema de seguridad social, y a la vez garantizar la sostenibilidad financiera del sistema en el mediano y largo plazo».
Es en este marco que debemos analizar la propuesta de reforma constitucional. En nuestra opinión, esta no logra cumplir los objetivos que se propone ni resuelve los problemas de nuestro sistema de seguridad social, además de tener un altísimo costo de financiamiento. Pero, más importante aún, sin proponérselo, genera efectos regresivos e injustos. Por estas razones, desde una perspectiva de izquierda, consideramos que su aprobación no es conveniente.
Repasemos cuatro grandes problemas que surgirían en caso de aprobarse el plebiscito.
1. Edad de retiro a los 60 años: una medida que genera efectos regresivos
El plebiscito propone fijar en la Constitución una única regla para acceder a la jubilación: 60 años de edad con 30 años de aportes. Sin embargo, con ello no se soluciona el problema de quienes no podrán jubilarse a esa edad por no tener suficientes años de aportes, problema que afecta a la mitad de los que hoy trabajan, sobre todo los de menores ingresos y peores condiciones laborales, especialmente las mujeres. Solo beneficia a las personas con mejores trabajos –formales, más estables y con mejores remuneraciones.
El plebiscito, al igual que la reforma del gobierno, tampoco resuelve el problema de quienes no podrán jubilarse ni siquiera a los 70 años, que afecta a uno de cada tres trabajadores, que tendrán que aspirar, solo si son lo suficientemente pobres, a una pensión a la vejez.
Pero, además, al fijar en la Constitución la edad de retiro en 60 años, se deja sin efecto un aspecto central de las reformas de la caja bancaria y la caja notarial, las que, en acuerdo con los respectivos colectivos, fijaron la edad de retiro en 65 años, además de condiciones más exigentes en otros parámetros respecto a los que plantea el plebiscito. Por lo tanto, de aprobarse la reforma constitucional, aumentará notoriamente el déficit de estas cajas, lo que deberá ser financiado por todos: implica que toda la sociedad destine recursos a pagar las jubilaciones de bancarios, escribanos y profesionales, por un total que rondaría inicialmente los 250 millones de dólares y que crecería con el tiempo. Aunque no fuera algo buscado por los promotores de la iniciativa, esto provoca un claro efecto regresivo.
En lugar de consolidar reglas rígidas en la Constitución, el desafío es asegurar la cobertura universal en la vejez e implementar pisos de protección que garanticen la cobertura de los trabajadores de menores ingresos, cambiando la ley para permitir el acceso a la jubilación antes de los 65 años, mediante una modalidad de causal anticipada, con subsidios dirigidos a los trabajadores con ingresos bajos a lo largo de su vida laboral.
2. Pasividades mínimas: un enfoque injusto, riesgoso y costoso
El punto 6 de la papeleta prevé que «ninguna jubilación ni pensión podrá ser menor al valor del salario mínimo nacional [SMN]». Si bien esto podría parecer justo a primera vista, en realidad, da lugar a injusticias y tiene efectos regresivos, mientras que favorece a quienes cobran más de una prestación. Actualmente existen más de 128 mil personas que reciben más de una pasividad del BPS. Además, hay beneficiarios de otras cajas que también perciben una prestación del BPS, lo que amplía en forma importante el universo de personas que podrían verse beneficiadas injustamente. En efecto, en la caja profesional el 86 por ciento de los pasivos percibe una pasividad de otro organismo, en la caja notarial es el 65 por ciento y en la bancaria, el 48 por ciento.
Veamos un ejemplo que ilustra este problema: una persona que recibe una jubilación de la caja militar de 100 mil pesos y otra, del BPS, de 19 mil pesos, con el plebiscito vería incrementado sus ingresos en algo más de 3.200 pesos. Por el contrario, alguien con una única jubilación del BPS de 22.300 pesos no recibiría ningún aumento. Sin duda, más allá de las intenciones, se crea una injusticia.
Además de los efectos regresivos que provocaría, el plebiscito ocasionaría un costo adicional inmediato de 1.500 millones de dólares por año, cifra que crecería con el tiempo.1 Quienes promueven la iniciativa estiman un costo sensiblemente inferior (460 millones de dólares), pero su cálculo parte de una interpretación inconstitucional, que considera que la equiparación con el SMN no es de cada jubilación y pensión, sino del ingreso global de la persona, algo que la propia redacción de la papeleta no permite. La redacción de la papeleta es muy clara al respecto, tal como lo establecen diversos constitucionalistas.2
Por otra parte, el plebiscito tampoco garantiza ninguna mejora en el valor de las pasividades mínimas futuras, en tanto se pone en la Constitución la referencia al SMN, que es una variable que fija discrecionalmente cada gobierno de turno, por decreto. Seguirá dependiendo de la voluntad política de quien gobierne. Al respecto el FA ha sido consistente en su compromiso de aumentar tanto el SMN como las pasividades mínimas, y prueba de ello es que durante sus gobiernos ambos se triplicaron. Pero nada de esto lo asegura el plebiscito.
No da garantías para las pasividades mínimas, pero sí pone en riesgo el SMN como instrumento para regular los ingresos mínimos en el mercado de trabajo, afectando a los trabajadores más vulnerables en la medida en que los gobiernos pueden contener el aumento del SMN para achicar el gasto en jubilaciones. Esta es una historia que ya conocemos. Entre 1985 y 2004, cuando varias prestaciones de seguridad social estaban vinculadas al SMN, antes de que se creara la BPC (base de prestaciones y contribuciones), el poder de compra del SMN cayó un 65 por ciento. No deberíamos volver a recorrer un camino que en el pasado no tuvo ningún beneficio para los pasivos y sí perjudicó a los trabajadores de menores ingresos.
3. Consolidación de beneficios: también consagra inequidades existentes
La propuesta del plebiscito también consagra privilegios actuales, particularmente en la caja militar. A partir de lo dispuesto en la reforma del gobierno, pensionistas de jubilados de la caja militar perciben un aguinaldo, beneficio que no tiene ninguna de las restantes cajas.
La redacción del artículo «Disposición Especial V» de la papeleta, más allá de la intención original, congela este tipo de beneficios, lo que impediría futuras reformas legales que busquen una mayor equidad entre los jubilados de diferentes sectores.
Esto significa que, en lugar de avanzar hacia un sistema más justo, la propuesta consolida las desigualdades existentes.
4. Eliminación del ahorro individual: una carga para las futuras generaciones
El plebiscito va más allá de la discusión sobre si administradoras de fondos de ahorro previsional (AFAP) sí o no: propone directamente eliminar el ahorro individual con destino previsional, a diferencia de lo que prevé el programa del FA, y transferir los fondos acumulados en las más de 1 millón de cuentas de cada trabajador al BPS.
Los promotores del plebiscito han señalado que estos fondos no solo alcanzan para cubrir los gastos mayores que la modificación constitucional ocasionará en los próximos 20 años, sino que sobran recursos que podrían destinarse a combatir la pobreza infantil. Sin embargo, lamentablemente no es así. Ese cálculo considera solo el efecto que el plebiscito genera en el BPS, sin tener en cuenta el impacto en el resto del sistema: cajas militar, policial, bancaria, notarial y profesional.
Cuando se considera el impacto global, los fondos de las AFAP no solo no permiten liberar ningún recurso para otro destino, sino que se agotarán en menos de 15 años. A partir de ese momento, el déficit previsional se disparará. Dentro de 20 años, por ejemplo, el costo adicional que el plebiscito originará será de 4.000 millones de dólares por año, una cifra equivalente a todo el presupuesto anual de la educación pública. Este déficit creciente recaerá sobre las generaciones más jóvenes, que deberán financiar un sistema insostenible.
Se trata de una profunda inequidad intergeneracional: los trabajadores jóvenes deberán aportar al financiamiento de los beneficios prometidos por el plebiscito, pero no podrán disfrutarlos, porque no son sostenibles. Para los más jóvenes el aumento de las pasividades no es más que una ilusión, pero cuyo costo actual sí que es real.
Es por estas razones que, desde una perspectiva de izquierda, entendemos que el camino para una reforma integral, justa y sostenible de la seguridad social es la que propone el programa del FA: el diálogo social, con las bases para el diálogo y la transformación del sistema definidas por el FA.
1. Mil trescientos millones corresponden a la equiparación de las pasividades mínimas al SMN en el BPS, la caja policial y la caja militar, y 200 millones al costo inmediato de las demás disposiciones incluidas en la reforma.
2. Véase, por ejemplo, la posición del doctor Luis Fleitas en «Causas, efectos e intenciones», Brecha, 20-IX-24.
