Parados en un 2025 de ensayos de gobiernos corporativos, de avanzada violenta del capital transnacional en los territorios, de mercantilización sofisticada de la vida en sociedad, de borramiento de los derechos más básicos que protegen la vida y de severas restricciones para la potestad regulatoria de los Estados, el repaso de la historia adquiere importancia.
En 1981, Raúl Prébisch –destacado economista que había sido secretario ejecutivo de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe– señalaba que las empresas transnacionales (ETN) en los países del capitalismo periférico poseen una influencia considerable y que el «gran poder político interno» que adquieren «a veces sobrepuja al de las empresas del país e influye considerablemente sobre las decisiones de los gobiernos periféricos».
Una década antes, en 1972, el presidente chileno Salvador Allende llevaba al seno de Naciones Unidas el asedio al que estaba siendo sometido su país por parte de las ETN y los gobiernos de sus países de origen. En su discurso, Allende señalaba: «La Kennecott pretende que tribunales de otras naciones, que nada tienen que ver con los problemas o negocios que existen entre el Estado chileno y la Compañía Kennecott Copper, decidan que es nulo un acto soberano de nuestro Estado, realizado en virtud de un mandato de la más alta jerarquía, como es el dado por la Constitución política y refrendado por la unanimidad del pueblo chileno. Esa pretensión choca contra los principios esenciales del derecho internacional, en virtud de los cuales los recursos naturales de un país –sobre todo cuando se trata de aquellos que constituyen su vida– le pertenecen y puede disponer libremente de ellos».1 Un año después tuvo lugar el golpe de Estado contra Allende, el derrocamiento de su gobierno y la instalación de una de las dictaduras militares más atroces vividas en nuestro continente. Archivos del gobierno de los Estados Unidos confirman el papel jugado por la empresa estadounidense de telecomunicaciones (ITT) en el proceso del golpe de Estado.2
Los involucramientos activos –encubierto o no– de las ETN en actos de injerencia, asedio o derrocamientos violentos de gobiernos no fueron pocos. En 1954, la United Fruit Company, dedicada a la explotación del banano y conocida como el pulpo en la región centroamericana, se involucró activamente en el golpe de Estado contra el presidente de Guatemala Jacobo Árbenz.
Los hechos antes mencionados fueron el telón de fondo en la década del 70 para que países del Sur global instalaran el debate sobre el papel de las ETN y el derecho al desarrollo en el seno de Naciones Unidas. Con el diario del lunes podemos concluir que no llegaron a buen puerto. En las décadas de los 80 y los 90, la tendencia dominante pasó a ser la liberalización y las restricciones a los Estados para implementar políticas públicas que regularan las inversiones internacionales. Los países centrales –principales emisores de inversión extranjera y casas matrices de ETN– jugaron un papel fundamental al prevenir de manera sistemática que se acordaran regulaciones a las inversiones internacionales en las Naciones Unidas y al trasladar este debate a esferas de mayor control e influencia, como la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial.
Las regulaciones a las inversiones internacionales siempre tuvieron objetivos amplios relacionados con el desarrollo nacional, sin negar su importancia para el desarrollo de un país. La ciencia económica ha señalado diversos beneficios de las inversiones: transferencia tecnológica, mejora de competencias de la fuerza laboral, mejora de la productividad, crecimiento del empleo, empresas nacionales que se integran a las cadenas productivas globales como proveedoras de insumos o participantes de los eslabones y redes que construyen las ETN. La literatura especializada –al menos la más honesta– también señala que todo esto es posible al menos con dos instrumentos clave: una estrategia de desarrollo que otorgue al capital transnacional su lugar y no al revés, y políticas públicas diseñadas para aprovechar las inversiones y que estas se alineen a una estrategia de desarrollo preexistente. Ambos requisitos son posibles con un Estado y poder públicos presentes y proactivos. Sin embargo, la tendencia que se impuso a nivel global legitimó la existencia de prerrogativas reservadas para las ETN. Un ejemplo claro de esto son las demandas de arbitraje internacional, conocidas como ISDS por su sigla en inglés.
Los tratados bilaterales de inversiones (TBI) y ahora también los contratos inversionista-Estado son la llave del éxito asegurado para el capital transnacional. Los TBI emergen como una alternativa efectiva para la liberalización que los países centrales querían imponer a nivel global. Refieren a un tratado firmado entre dos países –soberanos– que se otorgan condiciones y compromisos respecto de las inversiones de cada parte en su territorio. Cubren tres grandes dimensiones: la promoción de la inversión, la protección y la solución de controversias. En conjunto otorgan poderes extraterritoriales a las ETN, derechos equivalentes a los de empresas nacionales, y la frutilla de la torta está en la posibilidad de llevar a los Estados a un arbitraje internacional, posibilidad vedada para empresas nacionales.
Uruguay parece ser un claro ejemplo de país con probada trayectoria de seguridad jurídica, reconocimiento internacional por respetar y garantizar la propiedad privada y otros derechos individuales de comercio, propiedad e inversión. Este «capital político» resultó, sin embargo, un escudo endeble para hacer frente a los reclamos –caprichosos y desmedidos– de las ETN que decidieron demandar al país internacionalmente por una política de control del tabaco (Philip Morris International en 2010), por la revocación de una licencia en proceso de ser restablecida (Italba en 2016), por una evaluación ambiental que indica un cambio de locación de la inversión (Aratirí en 2017), por la liquidación de la aerolínea Pluna (LARAH en 2017) y por el otorgamiento de un contrato cuasi monopólico en el puerto (Montecon en 2024).3
El periplo de amenazas no termina en estas cinco demandas, porque otras fueron resueltas por negociaciones no menos onerosas que un arbitraje. El caso más destacado es el anuncio de parte de Katoen Natie en 2019 de iniciar una demanda de arbitraje por diferencias en las condiciones de su operativa en el puerto. En 2020 inicia negociaciones con el gobierno entrante de Luis Lacalle Pou. El resultado de ellas es la extensión de la concesión de la terminal de contenedores hasta 2081 y una demanda de parte de Montecon. Cabe preguntarse: ¿qué ganó Uruguay?
El contrato del proyecto Neptuno, firmado a pesar de ser considerado inconstitucional, de tener interposición de medidas en su contra no dirimidas, de contar con argumentos académicos y científicos sólidos respecto a su inconveniencia, nos interpela nuevamente. Vuelve a plantear la pregunta sobre dónde queda la soberanía del Estado en el cumplimiento de la Constitución si la revocación de un contrato que se considera inconstitucional es sopesada con la amenaza de arbitraje del consorcio Aguas de Montevideo.
En la literatura especializada podemos encontrar análisis sobre las determinantes de la inversión extranjera, los círculos virtuosos que promueven, las políticas más efectivas para promover y atraer la llegada de capitales extranjeros, la importancia de agencias especializadas para atender inversionistas y las formas en que las inversiones aportan a que los países puedan alcanzar la siempre lejana
Agenda 2030. En fin, que otras preguntas no hayan sido formuladas con suficiente vehemencia responde a que se considera que los Estados deben funcionar como seguro de vida del capital transnacional o compensar con creces a una ETN por implementar una normativa nacional de interés público.
El paso de la historia, pero también el análisis del contexto actual, debería llevarnos a pensar más profundamente acerca del rol que juega el capital transnacional en las estrategias de desarrollo y los efectos que ha tenido en países de la región. Esta reflexión es aún más imperiosa si hablamos de estrategias y de desarrollos propuestos y promovidos por fuerzas políticas de izquierda.
* Natalia Carrau es investigadora e integrante de REDES-Amigos de la Tierra Uruguay.
- Discurso en la Asamblea General de las Naciones Unidas el 4 de diciembre de 1972: omal.info/IMG/
ral de las Naciones Unidas el 4 de diciembre de 1972: omal.info/IMG/ ↩︎ - Covert action in Chile 1963-1973: intelligence.senate.gov/sites/default/files/94chile.pdf. ↩︎
- Para ampliar, puede consultarse «Monitoreo de demandas de empresas transnacionales a Uruguay», publicado por REDES-Amigos de la Tierra en 2020: redes.org.uy/2020/08/06/monitoreo-demandas-transnacionales-uruguay-2020. ↩︎