—¿Estamos en crisis o es una sensación que poco a poco va instalando la crisis?
—No estamos en una crisis, sí estamos en un cambio de la tendencia que se venía reflejando en la última década de muy rápido crecimiento. Parece que vamos a un período de mediano plazo de bajo crecimiento. Mucha gente decía que el rápido crecimiento iba a ser un patrón estructural del país por 25 años; algunos éramos escépticos respecto de esa posibilidad, veíamos que el ciclo en algún momento iba a cambiar y que las tasas de crecimiento del 5 o 6 por ciento anual no se podrían sustentar porque no había un proceso de transformación productiva importante que permitiera mantenerlas. Además, el rápido crecimiento posibilitó que se repitiera una tendencia histórica que indica que cuando crecemos rápidamente generamos déficit de cuenta corriente. Y eso en algún momento llama a un ajuste…
—¿Cómo es eso del déficit de cuenta corriente?
—Independientemente de cuánto crezcan las exportaciones, cuando nos va bien, las importaciones tienden a crecer más. Incluso la balanza de servicios de turismo, por ejemplo, que nos resulta bastante favorable y que muchas veces sirve para equilibrar un poco la balanza de bienes, también cuando estamos en períodos de crecimiento y de aumento del ingreso, el saldo favorable de la balanza de servicios se nos achica. Ese déficit se fue acumulando en el último quinquenio de manera importante y fue contrabalanceado con la entrada de capitales. Pero ese boom de inversión extrajera directa tiene un problema: genera posteriormente salidas de dividendos. Y esa salida de dividendos también presiona sobre el déficit de cuenta corriente. Estos cambios de fase en los ciclos en nuestra historia se han dado de manera muy diversa, con distinto rol de las exportaciones y sus precios, de la entrada de capitales financieros, de las políticas macroeconómicas y los tipos de cambio… No hay una crisis que sea igual a la otra. Lo que vivimos ahora –salvando las enormes diferencias– se parece más a lo que se vivió en la década del 60. En ese momento no tuvimos una crisis profunda, tuvimos un prolongado proceso de ajuste y de bajo crecimiento o estancamiento. Ahora no estamos estancados, los pronósticos que hicimos hace más de un año para la Opp, y que se parecen bastante a las previsiones del gobierno en el proyecto de ley de presupuesto, marcan un crecimiento del 2,5 o 3 por ciento, al que hay que restarle el aumento de la población. Ese crecimiento previsto no configura un escenario de crisis, pero no nos permitirá acortar distancias con el mundo desarrollado.
—El gobierno plantea convenios salariales a dos años, se empezaron a perder puestos de trabajo, y si bien no hay una crisis instalada, dentro de la estructura económica hay sectores que están muy complicados.
—Lo que están sufriendo algunos sectores es la caída del precio de los commodities. En el último período hubo algunos sectores que crecieron porque fueron detrás de una ola de precios. Son los sectores exportadores primarios. Los precios aumentaron y la producción se expandió, incluso en algunos casos generando innovaciones diversas. Pero el motor fue el alza de los precios internacionales. Y eso, a la vez, atrajo la inversión extranjera. Pero ahora el ciclo pegó la vuelta. Hace un tiempo todos decían que teníamos para 25 años de precios altos y crecientes por la demanda mundial, pero el precio de los commodities no es sólo un tema de demanda, es también un tema de oferta. Cuando hay precios altos, las fronteras se expanden, se introducen cambios tecnológicos, ¿quién no quiere encontrar petróleo con un barril a 150 dólares?, ¿quién no quiere plantar soja a 550 dólares la tonelada? Y eso genera cambios tecnológicos, pero también genera sobreoferta. La oferta demora en responder a la demanda y ahí se generan períodos de precios altos. Pero siempre que hay demanda y precios altos la oferta responde, y el resultado de esa respuesta es la caída de los precios. A este ciclo se le sumó un elemento: la crisis en los países desarrollados y sus consecuentes escasas oportunidades de inversión. Las materias primas se vieron como un rubro seguro para invertir. Y ahí se generó un sistema especulativo con los precios a futuro de los commodities. Cuando ahora caen los precios la inversión se retrae y vemos de-saparecer proyectos como el de Aratirí, e incluso la tercera planta de celulosa.
—Hay sectores vinculados a las cadenas primarias que incorporaron cambios tecnológicos, surgieron nuevos rubros y hay muchos estudios que dicen que en Uruguay hay un cambio estructural importante y que eso garantiza una muy buena dinámica económica a futuro. ¿Usted de alguna forma está matizando esa idea?
—En las cadenas agroexportadoras ha habido aumentos de productividad, sofisticación de la producción, incorporación de tecnología, innovación… pero creo que la estructura en su conjunto sufrió muy pocos cambios. Hemos seguido dependiendo de esas pocas cadenas y la economía no se ha reestructurado. Es más, algunos estudios que estamos haciendo nos dicen que la llamada heterogeneidad estructural se profundizó en este ciclo, las diferencias se incrementaron. Hay algunas empresas grandes en algunas ramas productivas, como la maderera, las telecomunicaciones, los sectores financieros y algunos comerciales, que ganaron en productividad, mientras el resto del tejido productivo se mantuvo con una productividad muy baja, casi incambiada. En el conjunto de la economía, el crecimiento de la productividad del último ciclo largo fue del 0,6 por ciento. Está muy mal distribuida y está concentrada en algunas industrias y procesos productivos. Estamos en problemas, porque este crecimiento generó más bases de desigualdad, cosa que desafía fuertemente a las políticas sociales. Este período consolidó, más que transformar, el patrón de especialización productiva. Estamos viviendo el fuerte impacto que tiene en la desaceleración de la economía la especialización en muy pocos rubros. Caen los precios de tres o cuatro productos y nosotros caemos tres o cuatro puntos en la tasa de crecimiento.
—¿Qué caminos se pudieron haber tomado para minimizar el impacto negativo del fin de este ciclo?
—Hay toda una discusión entre los que hemos estado más insatisfechos con el poco énfasis que las políticas ponían en el cambio de la estructura productiva y aquellos que creían que se estaba realizando un cambio profundo de esa estructura. Ese debate está vivo, y esta coyuntura de ninguna manera lo salda. Yo sigo creyendo que el país tiene que apostar más fuertemente a ese cambio de estructura productiva.
—¿Y qué es lo que traba esa idea?
—Creo que es una cuestión de economía política, cuando estás creciendo al 6 por ciento anual durante diez años exportando commodities, es muy difícil convencer a alguien de que ese no es el camino. Creo que ahora se está ganando más conciencia de que hay que tener políticas más agresivas en ese campo, y también pensar mucho más en la productividad, en la innovación. Me parece que hay una lección que aprender: cuando tuvimos una importante bonanza, hicimos relativamente poco para cambiar el rumbo. Y eso es importante, porque vamos a tener en el futuro nuevas bonanzas, no van a caer por siempre los precios de las materias primas, vamos a enfrentar en el futuro nuevas coyunturas favorables. Creo que debemos aprender de otra lección: hicimos relativamente poco por extraer parte de la renta que se generó en estos años (véase recuadro “Choriceces”).
—¿Cuál es el margen para aumentar la carga impositiva a esos sectores que se enriquecieron mucho en este ciclo?
—El gobierno actual, en la campaña electoral, hizo importantes e innecesarias concesiones desde el punto de vista tributario. No tenía necesidad de hacer una campaña diciendo que no iba a hacer ningún aumento tributario. Creo que hay margen para el aumento impositivo. Pero sobre todo creo que una fuerza de izquierda tiene que desarrollar la cultura impositiva. Incluso los propios sectores asalariados tienen que aceptar que deben pagar más impuestos. Porque se supone que luego va a venir una distribución por la parte del gasto. Pero pagar tenemos que pagar todos. Unos más, otros menos, pero no se puede ir contra la cultura de los impuestos. Tiene que haber impuestos, y un gasto distributivo y bien ejecutado. Pero el gobierno ya anunció que no iba a elevar impuestos. Y hay espacio para cierto aumento fiscal, porque hemos hecho demasiadas exoneraciones en una gran diversidad de emprendimientos que no las precisaban, hemos renunciado a gravar a algunos sectores de altos ingresos, o transacciones de recursos naturales.
—¿Se puede pensar en una segunda etapa de la reforma tributaria para los altos ingresos, para las ganancias extraordinarias que en algunos casos tributan menos que antes?
—Creo que es posible, aunque hoy sea políticamente inviable porque este gobierno ha tomado otro rumbo. Ojalá pueda cambiar. En la campaña el temor del FA era que la gente huyera hacia el centro y hacia la derecha, y se hizo énfasis en lo bien que le iba al país. La campaña demostró que los que no estaban dispuestos a manifestar su apoyo al FA –y que finalmente se lo dieron– era gente que mostraba disconformidad pero desde dentro de la izquierda. Creo que hay condiciones para tener un proyecto más transformador. Hay que profundizar la transformación social, lo que no quiere decir que haya que satisfacer todas las demandas sociales, o que todas las demandas estén en condiciones de ser satisfechas, que haya que dar rienda suelta a cualquier radicalismo. Pero sí hay espacio para profundizar un proceso de transformaciones sociales. El problema es que eso requiere importantes acuerdos, para asegurar las transformaciones y la eficiencia del gasto. Lamentablemente el gobierno ha quemado algunos fusibles. Pretender una salida autoritaria en el tema educación es un suicidio político para la izquierda. Porque la izquierda construye su hegemonía cultural y política con base en el sistema educativo. Si tenemos que transformar el sistema educativo, haber arrancado la discusión con los docentes declarando la esencialidad es como un tic nervioso que concede demasiado a esa idea de que hay que proteger al ciudadano del peso que tienen los sindicatos, del propio Estado y del gasto público. El tic, la señal, es muy de centro, uno no diría que estamos en un tercer gobierno del FA.
—En algunos de sus trabajos usted asegura que luego del fin de ciertos ciclos económicos se manifiestan cambios a nivel político. ¿Qué tipo de cambio político avizora?
—Yo no avizoro ningún cambio político fuerte. Me imagino dos horizontes: uno de profundización y de cambios (que son complicados, no son súbitos) que supongan una progresiva diversificación que permita un aumento de la productividad, y que en ese aumento se puedan asentar mejoras en el nivel de vida, una mejor gestión de los recursos públicos, una mayor captación de recursos por parte del Estado, generación de bienes públicos de mejor calidad. Ahí hay un camino de desarrollo económico y social. El otro camino es más del statu quo, de permanecer en una sociedad que ha logrado bajar los niveles de desigualdad, pero que no va a ser capaz de avanzar en transformaciones sociales más profundas. Ese modelo amenaza con generar confrontaciones sociales crecientes, porque la gente se ha ido acostumbrando a una expectativa de mejora. Seguimos teniendo diferencias sociales muy marcadas, niveles de violencia y marginalidad importantes, y seguimos estando atrasados. Hemos hecho un enorme esfuerzo institucional distributivo, pero la base productiva del país no cambió en lo sustancial. Los desafíos a futuro en escenarios de menor crecimiento son muy complejos, no vamos a poder seguir apostando a la expansión de las demandas sociales si no logramos transformar la dinámica económica. No hay que esperar a que crezca la torta, las dos cosas van de la mano. Y esta estructura económica tiende a reproducir de-
sigualdades.
—Se dice muchas veces que el mercado sabe, que el mercado manda y se autorregula, ¿el Estado tiene que planificar y elegir ganadores y perdedores?
—Hay que saber elegir ganadores, porque si no elegimos, igual estamos eligiendo. El Estado tiene que dar las señales. Ahora, cuáles son los sectores a favorecer, es muy difícil saberlo. Con los estudios de prospectiva uno puede saber por dónde van las tendencias de los cambios tecnológicos o de la innovación, o los cambios en la demanda, pero hay que saber cuáles son los puntos de partida y hacia dónde se debe apuntar. Para eso se necesitan capacidades estatales fuertes, y uno de los problemas que hemos tenido es la debilidad del Estado. Sin embargo, hemos avanzado mucho en esta última década, porque se han reconstruido elencos técnicos, se ha calificado gente y de a poco vamos adquiriendo capacidades para diseñar políticas. La ley de inversiones ha mejorado en esa lógica de elegir ganadores, para negociar contrapartidas en la inversión extranjera, etcétera. El problema es que eso no lo hemos hecho sistemáticamente, en parte por falta de capacidades y en parte porque no hemos tenido todas las convicciones de que el Estado puede hacer apuestas y aceptar que también se puede equivocar, como lo hace a diario el sector privado.
—¿Se puede decir que en esta década Uruguay se ha desarrollado?, ¿hay un modelo de desarrollo claro sobre la mesa?
—Uruguay ha compatibilizado un auge económico con muchas mejoras sociales, y eso no es nada obvio. Hemos vivido períodos de crecimiento que sin embargo desde el punto de vista distributivo fueron negativos. Con otra ecuación de fuerzas políticas, las mejoras sociales que se registraron en este período no se hubiesen alcanzado. En ese sentido sí experimentamos algo parecido a un proceso de desarrollo. Ahora, si por desarrollo uno entiende que en el campo científico, tecnológico, de la innovación, de las instituciones, de las capacidades organizacionales, uno domina las mejores prácticas de una época, y es capaz de reproducirlas, y no sólo adoptarlas, entonces, con esa definición, creo que nosotros estamos muy lejos…
—¿Y nos acercamos o nos alejamos?
—Creo que nos hemos acercado pero muy modestamente. Todavía seguimos con una economía que es muy desigual, con islas de alta productividad, pero que en general ha mostrado vitalidad para innovar y diversificarse.
—Usted hablaba hace un rato del aumento de la productividad como llave para la profundización de los cambios. ¿Puede desarrollar ese concepto?
—La capacidad redistributiva del Estado depende mucho del nivel de la productividad. Cuando los niveles son bajos es muy difícil aumentar la carga fiscal. Los países más desarrollados son los que tienen más gasto social. Tienen más impuestos y más gasto. Es lo que algunos llaman “la paradoja de Robin Hood”: para poder tener políticas más ambiciosas tenés que contar con altos niveles de productividad. Los países más pobres pueden capturar menos renta por la vía fiscal. Si no aumentás la productividad no podés seguir repartiendo. Por eso la lógica de que los salarios tienen que aumentar con la productividad es razonable.
—Sin embargo es una lógica resistida por los trabajadores organizados, los sindicatos suelen demonizar la palabra “productividad” y la asocian con más ganancias para los dueños del capital.
—Uno podría evaluar cuál es el nivel de ganancias razonable, y no dudo de que puede haber espacio para más gravámenes al capital, pero si no hacemos crecer la productividad, es muy difícil tener posibilidades de gravar más y de distribuir más. No podemos entrar en la lógica destructiva de los años sesenta, cuando no hubo un pacto productivo sino una guerra distributiva. Es el riesgo de Uruguay, de caer en la lógica de los sesenta, con una economía de poca dinámica productiva a la que se le agrega una lucha distributiva compulsiva que lo único que hace es dificultar los pactos productivos. Y en este país precisamos un pacto de productividad, un pacto de cambio estructural. Siempre critico la visión fisiocrática que dice que nuestra riqueza depende de los recursos naturales y que si nos apartamos de esos recursos no somos competitivos, que no podemos gravar a esos sectores que dicen ser la fuente de nuestro bienestar; pero también critico a algunos sectores sociales que demandan recursos permanentemente. Porque son igualmente fisiócratas, porque no se preocupan mucho por cuál es la fuente de aumento de la riqueza y creen que la riqueza está construida, que también tienen esa fuente en los recursos naturales, y que sólo hay que distribuirla, que todo pasa por una lucha distributiva sin pensar en las dinámicas de mediano y largo plazo.
* Profesor de la Facultad de Ciencias Sociales, especializado en temas de historia económica y desarrollo.
[notice]Captar más renta
“Choriceces”
“Recuerdo que cuando empezó este ciclo ascendente había quienes decían que se debía buscar formas impositivas para gravar la posible ola de enriquecimiento de algunos sectores propietarios de recursos naturales, y que el entonces ministro de ganadería, José Mujica, aludió a que no había que decir ‘choriceces’. Cinco o seis años más tarde se intentó poner un impuesto a las transacciones patrimoniales porque se constató que se había producido una enorme valorización del recurso y que esa riqueza había sido apropiada por privados y el Estado no había capturado nada. Creo que para el próximo ciclo sí va haber que pensar en ‘choriceces’, con tiempo y calculando bien qué tipo de choriceces.”
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Integración regional
“Habrá mayores oportunidades”
“Así como cambió la coyuntura de altos precios de commodities, donde China era todo nuestro mundo, ahora que ese esquema se debilita un poco creo que es el momento de volver a pensar en los procesos de integración en América Latina. Creo que ahora habrá mayores oportunidades para la integración. Si queremos transformarnos tenemos que pensar en integrarnos, aunque sea de manera muy abierta, al mundo, como era la idea desarrollista de los años sesenta.”
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[notice]Empresas públicas
Paradojas
“Al mismo tiempo que se cuestionan muchos de los objetivos de las inversiones que realizaron las empresas públicas (que lo hicieron por la falta de un plan estratégico nacional), se les exige que ayuden a equilibrar el déficit fiscal. Se pretende dirigirlas con una lógica de corto plazo y de recaudación y no como parte de una estrategia de largo plazo de insertarlas en la transformación de la matriz productiva nacional. Es paradójico. Las empresas públicas deben ser, ante todo, un motor que impulse la lógica desarrollista. En un país tan chico como el nuestro, la capacidad de arrastre que tienen las empresas públicas en el tejido productivo puede ser muy importante. Pueden obviamente ayudar al fisco, han sido muy útiles también contribuyendo a la estabilidad de precios, pero deben ser vistas, primordialmente, como motores de desarrollo, transformación productiva e innovación.”
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