A la mitad del segundo mandato de Tabaré Vázquez, la política exterior es un tema complicado de la agenda del gobierno y, a la vez, una fuente de polémicas al interior del Frente Amplio (FA). En el último mes la incertidumbre sobre Upm y la falta de acuerdo en el partido de gobierno sobre el Tlc con Chile se suman a un panorama de inserción internacional que desde 2015 genera interrogantes.
Sin perjuicio de abordar críticamente la política exterior del gobierno, el análisis de sus cambios y ajustes debe considerar dos factores frecuentemente omitidos. Por un lado, el diferente peso que las distintas tradiciones ideológicas de la política exterior uruguaya presentes en el FA tienen en el actual gobierno, en particular el universalismo. Por otro lado, los cambios que la coyuntura internacional ha experimentado en los últimos tres años modifican dramáticamente el marco exterior hacia el cual se proyecta el país. En otros términos, debe recordarse que el FA no constituye una unidad plenamente coherente y que la inserción no depende solamente de la voluntad del gobierno.
La consideración de estos dos factores apunta a evitar una matriz simplificadora en el abordaje del tema, que lo reduzca a alternativas dicotómicas, tipo neoliberalismo o desarrollismo; inserción global o integración regional; modelo agroexportador o articulación en cadenas regionales de valor; libre comercio o soberanía.
GOBIERNOS DEL FA Y TRADICIONES IDEOLÓGICAS. En la medida que el FA es resultado de la alianza de sectores provenientes de diferentes vertientes políticas (colorada, blanca, demócrata cristiana, comunista, socialista y tupamara), conviven en su interior una diversidad de enfoques sobre inserción internacional. Éstos se asocian, en parte, a la influencia que sobre dichas vertientes tienen las diferentes tradiciones ideológicas sobre política exterior uruguaya: la universalista, la resistente y la tercerista, caracterizadas a mediados del siglo XX en trabajos de Carlos Real de Azúa, Arturo Ardao y Aldo Solari.
Brevemente, el universalismo, asociado a la tradición colorada, propone una proyección universal del país, que busca relacionarse mediante carriles formales con todos los países del globo que respeten a las instituciones internacionales que mantienen el orden mundial (el derecho, las organizaciones, el multilateralismo). La tradición resistente, asociada al pensamiento internacional de Luis Alberto de Herrera, desconfía en cambio de tales criterios abstractos, y se guía más bien por los valores sustantivos de cultura hispánica y afinidad geográfica. Promueve así una política externa nacionalista y antimperialista, que privilegia la inserción regional y la neutralidad frente a las disputas de las grandes potencias. Por último, el tercerismo, característico de experiencias como la Unión Popular, surge del vínculo de algunos herederos de Herrera con sectores de la izquierda para reinterpretar los principios de antimperialismo y vocación regional de la tradición resistente, ahora desde una sensibilidad tercermundista y socialista.
El pensamiento internacional frenteamplista combina estas tres tradiciones, agregándose además la influencia del internacionalismo socialista. Cada una de ellas influye sobre la forma de percibir, entender y dar sentido a la existencia de Uruguay en el mundo. Sobre su combinación, a veces contradictoria, se configuran las ideas sobre inserción internacional que conviven en el partido de gobierno. A diferencia del relativo consenso que hubo durante los últimos tres gobiernos con respecto al “interés nacional”, definido a partir del objetivo de “país productivo”, desde 2005 han coexistido diferentes percepciones sobre el sistema internacional, la posición que el país ocupa en éste y las posibilidades de modificarla.
El universalismo ciertamente no es la tradición más influyente en el FA, pero asume mayor peso relativo en los gobiernos de Vázquez, en parte por la mayor presencia de sectores asociados a la herencia de Zelmar Michelini y la socialdemocracia. La tradición resistente, en cambio, es muy influyente en Mujica (reconocido admirador del pensamiento internacional de Herrera), como se evidencia en su disposición personal a apoyar el Tlc con Chile: su vocación regionalista prioriza las afinidades geográficas sobre las ideológicas, así como su antimperialismo se apoya más en el latinoamericanismo que en la desconfianza hacia el capital. Por último, el tercerismo es influyente en algunas posturas del Mpp, pero sobre todo en sectores más desconfiados de los vínculos con Estados Unidos y el aperturismo, como el ala garganista del Partido Socialista.
En este marco, durante el primer gobierno de Vázquez acaba predominando el compromiso con la región, al desestimarse el Tlc con Estados Unidos (en parte por la resistencia del canciller Reinaldo Gargano, en parte por el veto brasileño). Sin embargo, la influencia universalista se evidencia en las políticas de inserción universal (la diversificación global de mercados, la postulación al Consejo de Seguridad de la Onu y el acuerdo de protección de inversiones con Estados Unidos), así como en el abordaje de los problemas regionales (los reclamos al Mercosur sobre la agenda externa y el tratamiento del conflicto con Argentina a través de canales jurídicos).
En cambio, en el gobierno de Mujica predomina la influencia de las tradiciones resistente y tercerista. La inserción se enfoca en la región, el Mercosur y los lazos con los países vecinos, supeditando a veces en esos ámbitos los canales institucionales a los acuerdos personales entre mandatarios. Resultado de ello es la incorporación de Venezuela al Mercosur, amparada en la lógica de “el predominio de lo político sobre el derecho”; el acuerdo con Argentina para encapsular el conflicto ambiental, aislándolo del resto de la relación bilateral; y la proyección de Luis Almagro hacia la Secretaría General de la Oea.
Con estos antecedentes, una parte del reenfoque de la política exterior en el actual gobierno puede explicarse a partir de la mayor influencia que vuelve a asumir la tradición universalista (en el propio discurso de asunción del canciller Rodolfo Nin Novoa, ya se anuncia que el derecho predominará sobre la política y que el Mercosur no será una celda para la inserción internacional). Pero este retorno a posicionamientos más afines al universalismo no sólo responde a la influencia ideológica que esta tradición pueda tener en el gobierno. La cuestión también pasa por la percepción sobre los cambios en el contexto internacional: no son los mismos criterios los que rigen la inserción en un contexto de estabilidad que en uno de incertidumbre.
LOS CAMBIOS EN LA COYUNTURA EXTERIOR. Justamente, el segundo factor que incide en el ajuste en los direccionamientos de inserción internacional durante el actual gobierno son los cambios en el contexto exterior, en el cual desde 2015 predomina la incertidumbre.
A nivel regional, el comienzo del segundo período de Vázquez coincide con un momento bisagra, marcado por la crisis política venezolana, el golpe de Estado en Brasil y la derrota electoral del kirchnerismo en Argentina. Se define así un escenario regional de cambio de ciclo en relación a la “década ganada” (2005-2014).
Con el nuevo panorama, cambian muchas de las condiciones que en el anterior gobierno propiciaron una inserción centrada en la región. Venezuela pasa de financiarnos el petróleo a eludir el acuerdo para utilizar el pago adelantado de nuestra deuda con Pdvsa en la compra de lácteos. Brasil deja de ser el estribo del que nos colgaríamos para lograr una inserción global, para asumir el rol de grillete que nos confina a la región, vetando nuestra negociación de un Tlc con China.
Con Argentina la situación es más compleja. El cambio de gobierno lleva a abandonar los acuerdos interpersonales entre presidentes, que habían permitido logros como la reforma de la refinería de Ancap, reinstalar el tren binacional y levantar algunos atrasos en las licencias no automáticas a las importaciones. Se prefiere ahora el entendimiento institucional entre presidentes con diferencias ideológicas, lo cual permite implementar el monitoreo ambiental conjunto del río Uruguay y el dragado de los canales binacionales. Se visualiza así uno de los pocos cambios drásticos de la política exterior de Vázquez: el vuelco hacia Argentina en la tradicional dinámica pendular de la política exterior uruguaya, luego de una década de vínculo preferencial con Brasil.
A nivel global, el contexto exterior está marcado por el giro unilateralista impulsado por Donald Trump en Estados Unidos y el decidido avance de China en su involucramiento en la disputa por el liderazgo mundial. Esto contrasta con la relativa estabilidad del sistema internacional entre 2008 y 2015, definida por el esfuerzo estadounidense de construir una nueva gobernanza multilateral sobre los flujos de capital y el cambio climático, así como por evitar nuevas grandes escaladas militares.
A este nivel, el perfil universalista de la política exterior de Vázquez se expresa en la nueva búsqueda de acuerdos bilaterales con potencias extrarregionales: ahora con China, así como con Estados Unidos en 2006. Al respecto, es interesante observar cómo el universalismo no necesariamente implica una inserción internacional alineada con el statu quo, sino que también puede fundamentar la articulación de posiciones con países que, desde la práctica institucional, intentan modificar el orden mundial.
De esta forma, no se trata de que los criterios de inserción asociados a una tradición sean per se más o menos de izquierda, o mejores o peores (por lo demás, en ningún caso los gobiernos del FA los aplican “en forma pura”), sino que en la inclinación hacia unos u otros influye también el contexto exterior. La apuesta por los canales institucionales y los víncu-
los extrarregionales es una opción por lo menos válida en condiciones de incertidumbre y divergencias ideológicas con los gobiernos vecinos. A su vez, esta apuesta no sólo busca la satisfacción del interés nacional, sino también influenciar modestamente en el sistema internacional, por ejemplo, manteniendo una actitud de diálogo con relación a Venezuela, denunciando la ilegitimidad del impeachment a Dilma o criticando el retiro de Estados Unidos de los acuerdos de París.
CONCLUSIONES. No parece haber un cambio radical en la política exterior bajo el actual gobierno, sino algunos ajustes en ciertos temas. Estos ajustes responden, al menos en parte, al mayor peso relativo que el universalismo asume en el gobierno de Vázquez y a los cambios en el contexto exterior. De esta forma, la tendencia universalista asume dos expresiones. Primero, la región pierde peso relativo en la inserción internacional, frente a la búsqueda de nuevas oportunidades para la proyección global del país, sin la mediación del liderazgo brasileño o la plataforma del Mercosur. Segundo, los vínculos con la región se canalizan a través de vías institucionales y legales, en parte, debido a las diferencias políticas con los gobiernos vecinos, pero también debido a la incertidumbre y recesión que campean en Brasil y Venezuela.
En conclusión, al evaluar la política exterior del gobierno, es necesario entender que hay diversas tradiciones de pensamiento internacional que influencian en el FA, y que no es lo mismo preferir la política sobre el derecho con Dilma y Cristina de vecinas, que con Temer y Macri.
* Profesor en el Programa de Estudios Internacionales, Facultad de Ciencias Sociales (Udelar).
