Como consecuencia de los cambios promovidos por la iniciativa de “consolidación fiscal”, 2016 fue un año sumamente prolífico para la discusión impositiva, especialmente en relación con las modificaciones propuestas para el Irpf. En particular, la discusión se centró en los potenciales ganadores y perdedores de la reforma. Si bien esta discusión es sumamente interesante y quizás la más importante a la hora de modificar el esquema de impuestos, uno de los cambios más importantes que tuvo el diseño del Irpf fue ignorado casi por completo. Me refiero al cambio radical en el sistema de deducciones introducido a partir de enero de 2017. El objetivo de este artículo es utilizar como excusa el resultado de la modificación del impuesto para mostrar que el proceso de discusión de la política pública importa y que la calidad de los resultados depende de dicho proceso.
IRPF. Es un impuesto que grava a las rentas del capital y el trabajo de fuente uruguaya, y se calcula en base anual. Mientras que en el caso de los ingresos del capital (Irpf categoría I) el esquema de tasas es proporcional y por tanto los contribuyentes pagan una proporción fija de su ingreso, los ingresos laborales (Irpf categoría II) se encuentran gravados con un esquema de franjas y tasas progresivas. Esto significa que la proporción del impuesto pagado es mayor a medida que aumenta el ingreso por retribuciones laborales.
IRPF categoría II. Como forma de aliviar la carga impositiva, el Irpf permite tres tipos de deducciones: 1) contribuciones sociales (Bps, Fonasa, etcétera); 2) menores a cargo; 3) cuota hipotecaria. El primer paso para calcular el impuesto consiste en aplicar el esquema de tasas progresivas al ingreso nominal de los contribuyentes para determinar lo que llamaré “preimpuesto”. El esquema vigente entre 2012 y 2016 establecía seis tasas entre 0 y 30 por ciento que se aplican a la porción del ingreso que cae dentro de cada tramo correspondiente. El segundo paso consiste en calcular el monto a deducir. Hasta el 31 de diciembre de 2016 las deducciones se descontaban a una tasa progresiva en un proceso análogo al utilizado para el ingreso nominal, con tasas que variaban entre 10 y 30 por ciento. Finalmente, el monto final del impuesto surge de restar las deducciones al “preimpuesto” (véase recuadro).
REFORMA 2017. Debido a que parte de las deducciones proviene de aportes a la seguridad social, que a su vez son proporcionales al ingreso, cuando el salario aumenta también lo hacen tanto el “preimpuesto” como las deducciones. Esto, en conjunto con un esquema de deducciones progresivas, genera que el peso de las deducciones aumente a medida que aumenta el ingreso. Este diseño es contrario a la lógica progresiva del impuesto, y este argumento fue utilizado por el Ministerio de Economía para justificar parte de las modificaciones al Irpf. En términos generales, las modificaciones en las deducciones consistieron en que a partir de 2017 todas las personas con un ingreso nominal menor a 54.165 pesos podrían descontarlas a una tasa del 10 por ciento, mientras los que superaran dicho umbral deberían hacerlo a 8 por ciento. A diferencia del esquema anterior, estas tasas se aplicarían al monto total de las deducciones y no a tramos particulares. Esta modificación esconde un gran problema de diseño: lo que muchos de los detractores del impuesto (falsamente) argumentaban se volvió real. En cierto tramo de la distribución, trabajar (o cobrar) más, no conviene.
Supongamos un trabajador que cobra exactamente 54.165 pesos nominales, tiene dos hijos y no realiza ningún aporte adicional. Bajo el nuevo esquema, la parte de “preimpuesto” asociada a este salario es de 4.572 pesos. Por otro lado, el monto de las deducciones en este caso asciende a 19.266 pesos. A partir de la nueva reglamentación, como el ingreso nominal del trabajador no supera los 54.165 por ciento, el monto que puede deducir es el 10 por ciento de 19.266 (1.926) por lo que el monto final retenido de Irpf es de 2.645 pesos. Descontando también los aportes a la seguridad social, el salario líquido de este trabajador es de 40.077 pesos. Supongamos ahora que ese trabajador pasa a cobrar 54.166 pesos. En términos del “pre-impuesto” los cálculos son idénticos y lo mismo sucede con el monto total de deducciones. Sin embargo, estas mismas deducciones son descontadas a un 8 por ciento. Esto hace que el trabajador, en lugar de restar 1.926 pesos pase a deducir 1.541. En conjunto con el descuento de aportes a la seguridad social, la nueva retención de Irpf (3.030 pesos) da lugar a un salario líquido de 39.693 pesos. Esto significa que con la reforma introducida y en este punto específico de la distribución del ingreso, para un trabajador con las características mencionadas recibir un aumento de un peso en el salario nominal implica reducir 384 pesos su salario líquido. En otras palabras, el trabajador paga por tener un ingreso mayor. Esta situación se da para todo el tramo de ingresos entre 54.165 y 54.860 pesos, y la pérdida se agudiza conforme aumenta el monto de las deducciones que será “pasado” por la tasa del 8 por ciento. Desde el punto de la cantidad de afectados, el problema parece ser relativamente irrelevante, dado que afecta únicamente a un grupo de personas específico concentrado en un tramo de aproximadamente 700 pesos. Más aun, en términos del impacto monetario sobre los afectados, tampoco parece que 400 pesos sea un monto extremadamente relevante. Sin embargo, no existe argumento económico, político o en la dimensión que quiera considerarse, que sustente este tipo de diseño.
Implicancias de la reforma. Este ejemplo tiene dos claras implicancias. En primer lugar, cabe mencionar que no busca exponer grandes injusticias –que aunque sin ser grandes las genera–, sino ejemplificar que el proceso de discusión para hacer política importa. En resumen, la modificación del Irpf fue diseñada y presentada (como una propuesta rígida y casi innegociable) exclusivamente por el Poder Ejecutivo, y recién luego comunicada y negociada con los distintos actores sociales involucrados. Buscando atender distintos reclamos de los afectados, la solución pasó por introducir pequeñas modificaciones a la propuesta original, lo que dio lugar a una reforma con algunos problemas de diseño. Entonces, ¿qué hubiera podido hacerse para evitar este problema?
En principio, parece claro que la discusión sobre este tipo de reformas debe realizarse y negociarse desde un principio junto a los actores relevantes. Este proceso permitiría en primera instancia priorizar la discusión política sobre la técnica, y, resuelta esta dimensión, pasar a un plano más práctico. Este proceso permitiría probablemente mejores resultados en términos del diseño final de las herramientas, ya que no requiere soluciones introducidas ad hoc. Por otro lado, otro hecho que se desprende del proceso de discusión de la reforma es que “lo político” sí importa, y en muchos casos termina primando sobre lo técnico. En los hechos, esto es lo que llevó a que la propuesta original de reforma del Irpf fuera modificada, y por tanto queda de manifiesto que superar el argumento técnico es una cuestión de voluntad política. Esto no quiere decir que la dimensión política de la discusión sea la causante de los problemas técnicos. En este caso lo que parece haber fallado es el proceso de discusión de la reforma.
En este 2017 que nos pone de cara a una rendición de cuentas que se parece mucho a una ley presupuestal y que seguramente traiga consigo más discusión impositiva, entiendo que reflexionar sobre la forma en que se discuten las reformas de políticas es sumamente relevante. Una vez aceptado que la discusión es esencialmente política podremos dar la discusión sobre algunos temas muy presentes en la actualidad. En un contexto en el que cada vez es más evidente la concentración extrema de la riqueza en Uruguay y que por lo tanto urge la creación de políticas agresivas para reducir la desigualdad, un esquema de impuestos de calidad sólo es posible a partir de la reflexión política y discusión pública de calidad. El proceso de discusión importa y debe ser abierto, de otro modo es probable que las soluciones presenten problemas técnicos que luego pueden ser usados justamente para evitar discusiones más profundas.
* Economista.