Todo proyecto técnico es también un proyecto político. En su afán de obtener acuerdos partidarios, el gobierno, a través del documento Estrategia de seguridad integral y preventiva, plantea para el rubro de los sistemas de información la realización de una encuesta nacional de victimización, la firma de un acuerdo de asistencia técnica entre el Ministerio del Interior (MI) y el Instituto Nacional de Estadística (INE) y la posibilidad de contar con datos abiertos y representación visual de las estadísticas criminales. El propósito de la iniciativa es tener un panorama más preciso y detallado de la delincuencia y sus consecuencias y mejorar los niveles de transparencia de las estadísticas del MI. En este punto, según ha trascendido, la oposición ha propuesto el traslado del Observatorio Nacional sobre Violencia y Criminalidad a la órbita del INE.
Medir el delito y su incidencia es un desafío mayor. No alcanza con una fuente de información única (los registros policiales), la que, además, debe ser objeto de constantes revisiones. Poner el énfasis en esto es de suma importancia. Las evidencias que aportan las estadísticas policiales y judiciales ofrecen un mapa muy parcial del delito. Con la intención de superar algunas de esas dificultades, hace medio siglo muchos países centrales comenzaron a ejecutar encuestas de victimización. Finlandia en 1970 y la Encuesta nacional sobre el delito en Estados Unidos en 1972 iniciaron una línea de trabajo bajo el entendido de que había un nivel delictivo más elevado que el registrado por las estadísticas oficiales. En 1981 nace la Encuesta británica sobre el delito, un trabajo de referencia que se mantiene hasta la actualidad. Sobre finales de los ochenta se instrumenta la Encuesta internacional a víctimas del delito, con la idea de contar con encuestas internacionales que permitieran algún nivel de comparación.
Estos instrumentos llegan tarde y de forma discontinua a América Latina. El caso chileno, con su Encuesta nacional urbana de seguridad ciudadana, es el más consolidado de la región. En nuestro país, los primeros estudios se concretan a finales de los noventa, pero con una cobertura que solo alcanza a Montevideo y Canelones. Luego, hubo tres estudios específicos a nivel nacional encargados por el MI (2007, 2011 y 2017), a los que hay que sumar las investigaciones internacionales (como las del Latinobarómetro y el Barómetro de las Américas) y algunas mediciones puntuales de las encuestadoras nacionales. Además, hay que destacar una línea de trabajo, habitualmente invisibilizada, sobre la prevalencia de la violencia basada en género, que contó con dos encuestas nacionales (2013 y 2019). A la luz de lo que se ha acumulado en nuestro país, es imprescindible profundizar y consolidar una política de producción sistemática en torno a la victimización delictiva.
Las encuestas de victimización miden la cantidad de delitos y de víctimas en un espacio y un tiempo determinados. Además, indagan sobre los delitos sufridos pero no denunciados a las autoridades competentes. Esto permite tener información relevante sobre la cantidad de delitos a lo largo del tiempo, sobre el perfil de los perpetradores y sobre la probabilidad de riesgos que las personas proyectan. ¿Qué se puede decir sintéticamente sobre el Uruguay a partir de la información disponible?
En términos generales, dos de cada diez personas y tres de cada diez hogares han sufrido un delito, según las distintas encuestas a lo largo del tiempo. Más allá de las variaciones interanuales, el efecto acumulado muestra una tasa general de victimización relativamente alta. El delito puede alcanzar en algún momento a una porción importante de personas. Esta victimización elevada tiene como base la prevalencia de los delitos contra la propiedad, en particular los robos con y sin violencia. Pero no debemos descartar la incidencia de la violencia de género, la cual tiene un impacto muy severo sobre la vida diaria de las mujeres.
Las encuestas de victimización nos indican que las víctimas del delito prevalecen en Montevideo y el área metropolitana y afectan en proporción semejante a hombres y mujeres (según la encuesta nacional de victimización realizada en 2017). Esta evidencia permite tener un mapa general, aunque no aporta mucha información sobre el perfil de las víctimas. Del mismo modo, las encuestas ayudan a identificar la magnitud de las víctimas potenciales: en los últimos años, el 35 por ciento de los uruguayos manifiesta temor («todo o casi todo el tiempo») a sufrir un delito en cualquier momento. Con distintas intensidades, ocho de cada diez personas se considera una víctima potencial, según la investigación del Latinobarómetro en 2018.
A la luz de lo reseñado, es urgente tener un panorama actualizado de la prevalencia del delito y sus impactos. Lo es por la dimensión que el problema tiene y por la gestión política de los últimos años, que ha afectado la credibilidad de los instrumentos de medición. Encuestas de victimización regulares e institucionalizadas es el primer paso que hay que dar. Sin embargo, a pesar de las ventajas que estas encuestas tienen, hay que tomar conciencia también sobre sus problemas. Además de los errores de muestreo y ajenos al muestreo, las encuestas tienen dificultades para capturar algunos delitos graves (como, por ejemplo, los delitos sexuales o los de corrupción) y aquellos que no suponen la existencia de una víctima (los delitos sobre drogas). En las encuestas puede haber subdeclaración, exclusión de algunas víctimas específicas (menores de edad, adultos mayores, adolescentes y jóvenes víctimas de la violencia policial) y dinámicas delictivas locales que no logran ser analizadas en profundidad. En este punto, es importante plegarse a los esfuerzos internacionales que existen (por ejemplo, la Encuesta de victimización delictiva en Latinoamérica y el Caribe), pero también hay que aprovechar la oportunidad para ampliar las dimensiones de estudio. Más que replicar, hay que crear conocimiento.
Por otra parte, es importante que quede claro que las encuestas de victimización y las estadísticas policiales miden cosas diferentes, tienen anclajes institucionales distintos, aunque pueden utilizarse de forma complementaria dentro de una perspectiva más integral de política pública. Por eso la medición del delito tiene que tener un espacio institucional propio, con arraigo técnico y con autonomía para trabajar e incidir sobre las herramientas de recolección de información. Esto supone ir un paso más allá y revisar todo el sistema de denuncias policiales en la siguiente dirección: estudiar a fondo las razones por las cuales los delitos no se denuncian, dilucidar por qué algunos delitos notificados a la Policía no son registrados (en ocasiones, las propias encuestas miden delitos denunciados que luego no se computan en las estadísticas policiales), clarificar las reglas del conteo (cuándo se registra un delito, cómo se contabilizan las denuncias múltiples de un mismo delito, qué pasa cuando hay varios agresores en un mismo hecho, etcétera), las reglas de la priorización (qué delitos tienen prioridad a la hora del registro) y las estrategias de difusión de los datos. Someter el sistema actual de denuncias policiales al asesoramiento del INE puede ser relevante, pero es imprescindible ir más a fondo y promover un espacio sectorial de conocimiento con capacidad de propuesta, auditoría y autoridad para introducir los cambios necesarios.
Esto nos conduce a otros asuntos: hay que desarrollar estudios locales, de corte cualitativo, que involucren nuevas áreas de investigación para ampliar las referencias de diagnósticos. Para ello es necesario replantear las relaciones entre la política sectorial y los espacios académicos. Habitualmente se habla de los prejuicios que los investigadores tienen sobre el MI y la Policía, pero, en rigor, el problema es al revés. Por ejemplo, la forma en la que Diego Sanjurjo caracteriza la producción académica sobre la violencia el delito en Uruguay es la confirmación del desconocimiento y el prejuicio (véase «No estamos inventando la rueda», Brecha, 21-IV-23). Desde la Universidad de la República hay condiciones reales como para una interlocución seria y rigurosa en estos campos de estudio.
Hacer una encuesta de victimización, contar con el asesoramiento del INE y mejorar la difusión de los datos sobre el delito son iniciativas técnicas destinadas a generar un consenso político. Pero, para que todo eso tenga pleno sentido, las iniciativas deben insertarse en un espacio de gestión del conocimiento muy diferente al que existe ahora. Una política integral de seguridad tiene que poder pensar una nueva institucionalidad. Mantener el esquema actual no servirá en términos de agenda ni de autonomía técnica. Trasladar el Observatorio Nacional sobre Violencia y Criminalidad a la órbita del INE, como se ha propuesto, tampoco resolverá el problema, pues lo que se exige es un ámbito de especialización con capacidad de incidencia sobre los sistemas de información de la Policía y la Justicia. Esto revela que los impulsos novedosos en materia de política integral todavía son muy limitados, sin amplitud programática y conceptual, y sin un cuadro completo de actores y voces que permita consolidar una mirada fundamentada de los urgentes problemas que tenemos entre manos. En este terreno, casi todo está para construir.
