—Eres mía –le dijo Fausto a la flor.
—Sí –respondió la flor–. Soy tuya.
Contento, Fausto siguió su camino.
El destino de Fausto,
Oliver Jeffers.
La polémica que desató la reciente compra de la estancia María Dolores por parte del Instituto Nacional de Colonización, un campo de 4.400 hectáreas en Florida valuado en 32,5 millones de dólares, más que a una cuestión de finanzas públicas, nos remite en última instancia a uno de los ejes centrales de la conformación de Uruguay como nación: la propiedad privada sobre un bien natural, la tierra, y la disputa por los réditos que su explotación genera.
En un país con un 4 por ciento de población rural y solo un 10 por ciento de ocupados en la actividad agropecuaria, los temas y noticias relacionados al campo suelen quedar restringidos a la prensa especializada y al debate entre los actores vinculados al sector. Sin embargo, y aunque no fue su intención, el anuncio de la compra de la estancia María Dolores, hecho por el secretario de la Presidencia, Alejandro Sánchez, durante el velorio de José Mujica, trajo al centro del debate político el rol y la vigencia del Instituto Nacional de Colonización (INC).
Creado en 1948, en un país que todavía vivía y discutía intensamente sobre la tierra y el agro como claves del destino nacional, el INC es desde entonces el principal instrumento de reparto agrario en Uruguay. Como tantas otras de nuestras instituciones, su creación y su posterior derrotero expresan la histórica transacción entre el impulso batllista y su freno herrerista: un intento de reforma orientado a ampliar la democracia social, económica y política, pero que no llega a cruzar el Rubicón (por convicción o necesidad) de las principales estructuras de poder del país.
Desde entonces, la alternancia en el gobierno entre reformistas (los batllismos, el Frente Amplio) y «liberal-conservadores»,1 dinamizada por los ciclos de expansión económica y ajuste, se expresaron en la priorización (o no) del impulso colonizador. Como documenta Agustín Juncal,2 los gobiernos de impronta reformista dotaron al INC de recursos para favorecer el acceso a la tierra bajo arrendamiento a colonos de pequeña escala, conservando la propiedad en manos del Estado. Por el contrario, los gobiernos de impronta liberal-conservadora congelaron la compra de tierras y promovieron la propiedad privada como principal forma de asignación de tierras a los colonos.
Si los primeros consideraban democratizador utilizar el Estado para suavizar la concentración de la tierra, los segundos afirmaban que el Estado no debe meterse en un negocio entre privados y, en especial, debe legitimar, más que alterar, el largo proceso de privatización de la tierra que, como ha mostrado Nicolás Duffau,3 culminó a comienzos del siglo XX con más del 90 por ciento de la superficie agropecuaria en manos de privados.
LA DISPUTA POR MARÍA DOLORES
En este marco histórico, no debería sorprender ni la iniciativa del gobierno de Yamandú Orsi de comprar más tierras para el INC, que es parte de la promesa electoral de adquirir 25 mil hectáreas, ni la airada reacción que provocó en la novel oposición y, en especial, en su «bancada ruralista» (Sebastián da Silva, Pedro Bordaberry).
Las críticas articulan argumentos históricos contra el accionar y la existencia del INC con elementos más concretos referidos al monto de la inversión en relación con la cantidad de beneficiarios (se habla de unas 16 familias tamberas). Es claro que los 32,5 millones de dólares invertidos representan una cifra considerable, y no porque el campo no los valga, sino porque la valorización de la tierra en Uruguay en las últimas dos décadas tornó más cara la política de colonización. Si en el año 2000 una hectárea promedio valía 500 dólares, 25 años después su valor promedio se multiplicó por ocho, alcanzando los 4 mil dólares, cuando en el mismo período el PBI en dólares solo se triplicó.
Si bien la sábana es una sola, para la actual oposición el problema no es tanto estos 32,5 millones de dólares ni el déficit fiscal –preocupación que no aparece cuando se discute el déficit anual de 400 millones de dólares de la caja militar–, sino el uso de estos fondos para disputar la propiedad de la tierra.
¿REFORMA AGRARIA?
Llegados a este punto, conviene poner en contexto la ofensiva «sovietizante» del gobierno de Orsi. Esta compra se suma a las 547.873 hectáreas que hoy están afectadas a la ley de colonización (ley 11.029) y que representan el 19 por ciento de la superficie ocupada por la producción familiar. Del total de hectáreas, 400 mil son propiedad del INC y se arriendan a colonos a precios sensiblemente inferiores a los de mercado, y el resto es propiedad de colonos, pero está afectado a la ley. La superficie bajo propiedad estatal, incorporada durante más de 70 años, representa apenas el 2,5 por ciento de la superficie agropecuaria del país.4 Lo mismo pasa en el mercado de tierras, donde las compras del INC entre 2000 y 2024 representaron solo el 1,5 por ciento de las tierras transadas.5
Esta escasa gravitación evidencia que el accionar histórico del INC estuvo lejos de representar una reforma agraria que alterase la distribución de la tierra. En sentido estricto, más bien estamos ante una política pública compensatoria orientada a morigerar el desplazamiento de unidades de producción familiar de la estructura agraria nacional.
RECUPERAR LA OFENSIVA
Como estudiaron los economistas clásicos en su momento, la tierra no es solo un medio de producción fundamental para la vida humana: en la sociedad capitalista cobra relevancia como fuente de renta de la tierra. Esta no resulta del esfuerzo productivo ni del espíritu emprendedor de sus propietarios, sino de cómo la sociedad organiza la producción de mercancías que utiliza medios de producción naturales como la tierra.
De allí que aquellos capitales y países que concentran condiciones naturales extraordinarias (suelos fértiles o yacimientos minerales, entre otros) compiten con ventaja, pues, al bajar sus costos, apropian renta de la tierra. Ante esta situación, que implica una sangría para el conjunto de los capitalistas que compran bienes primarios, algunas sociedades estatizaron sus recursos naturales para centralizar el uso de este excedente.
Otras sociedades, en particular las de base agraria, como la de Uruguay, por particularidades históricas y por la existencia de miles o cientos de miles de unidades productivas, siguieron otras trayectorias. Dejaron el suelo en manos de los privados (no así el subsuelo o los recursos hídricos) y recurrieron a otros mecanismos de apropiación de la renta de la tierra sin afectar la propiedad privada. Las detracciones y retenciones, y la sobrevaluación de la moneda son ejemplos paradigmáticos de estos mecanismos.6
Volviendo al presente, una de las encrucijadas para Uruguay es cómo utilizar esta renta que disfrutamos por concentrar praderas fértiles e irrigadas como palanca para una estrategia nacional de desarrollo que permita, de forma simultánea, mejorar nuestra participación en el reparto del excedente mundial, minimizar el impacto ambiental y distribuir mejor los frutos del trabajo social. En este marco, el desafío es incorporar al INC como parte del menú de políticas públicas orientadas a disputar y planificar socialmente el uso de la renta de la tierra, lo que implica discutir las formas de propiedad, la estructura tributaria y la política cambiaria.
Si viene de ser un instrumento focalizado en la ampliación de la escala y el acceso a la tierra para la pequeña producción, quizás el horizonte estratégico del INC para el siglo XXI pase por pensarlo como un ente autónomo protagonista de las transiciones productivas, capaz de incidir en el conjunto de la actividad agropecuaria transversalizando rubros, escalas y tipos sociales, de modo de optimizar el aprovechamiento del suelo en términos productivos, ambientales y sociales. Si el episodio María Dolores nos permite avanzar en ese sentido, la inversión se habrá pagado sola.
- Véase Gerardo Caetano, El liberalismo conservador. Ediciones de la Banda Oriental, 2021. ↩︎
- Véanse Agustín Juncal Pérez, «Políticas públicas de colonización agraria en Uruguay (1923-2020)», Praia Vermelha, volumen 31, 2021, y «El Instituto Nacional de Colonización en Uruguay (1943-1973): impulsos y frenos», Revista de la Red Intercátedras de Historia de América Latina Contemporánea, Universidad Nacional de Córdoba, Argentina, 2023. ↩︎
- Véase Nicolás Duffau, Breve historia sobre la propiedad privada de la tierra en el Uruguay (1754-1912), Ediciones de la Banda Oriental, 2022. ↩︎
- Véase «El INC en el territorio», en www.colonizacion.com.uy/adjudicacion-segun-superficie. ↩︎
- Véase en www.gub.uy/ministerio-ganaderia-agricultura-pesca/tematica/precio-tierra. ↩︎
- Véase Gabriel Oyhantçabal Benelli, «Impuestos y tipo de cambio en la disputa por la renta agraria en Uruguay (2000-2021)». En Philip Fehling y Hans-Jürgen Burchardt (coordinadores), Política tributaria y desigualdad en América Latina, CALAS-CLACSO. ↩︎
