Conflicto en puerta – Brecha digital

Conflicto en puerta

La Academia Nacional de Ciencias, la Udelar y el Conicyt, cuestionan el nuevo marco institucional dado a la Agencia Nacional de Investigación e Innovación (Anii), y el riesgo de sumisión de las políticas científicas a la competitividad empresarial.

Foto: Richard Paiva (Ucur)

El miércoles 22 de abril el presidente Tabaré Vázquez recibió en la residencia de Suárez al rector de la Udelar, Roberto Markarian, al presidente de la Academia Nacional de Ciencias, Rodolfo Gambini, y al titular del Consejo Nacional de Innovación, Ciencia y Tecnología (Conicyt), Eduardo Migliaro, quienes le trasladaron un conjunto de observaciones y preocupaciones respecto del proyecto de ley que crea el Sistema Nacional de Competitividad (Snc) y que dispone un nuevo marco institucional para las políticas de promoción de la ciencia, tecnología e innovación (Cti) en el país.

El Snc es una de las medidas más promocionadas por el nuevo gobierno. Durante la campaña electoral y tras las elecciones, el asunto fue jerarquizado por Álvaro García en numerosas entrevistas (de hecho el director de la Opp es su ideólogo). Vázquez lo mencionó en su mensaje el 1 de marzo y el proyecto de ley que lo crea fue uno de los primeros enviados al Parlamento. Su objetivo –según figura en el articulado– es “promover la mejora de la competitividad sistémica y la transformación productiva, de acuerdo con los objetivos de la estrategia de desarrollo. Esto incluye proponer al Poder Ejecutivo los objetivos, políticas y estrategias relativos al desarrollo productivo, ciencia, tecnología e innovación, e inserción económica internacional. De este modo se procura un abordaje integral de una temática amplia y compleja, basado en la coordinación y articulación interinstitucional”.

Si bien en la exposición de motivos se resaltan los esfuerzos realizados desde 2005 para lograr avanzar en estos objetivos, como la creación del Gabinete Ministerial de la Innovación (Gmi), de la Anii, del Gabinete Productivo, del Instituto Nacional de Formación Profesional (Inefop), de la Comisión Interministerial para Asuntos de Comercio Exterior, entre otros, se considera que faltó coordinación y una mayor articulación entre los planes de las instituciones y las políticas nacionales. Por eso se propone una “institucionalidad pública aun más compacta de la que existe actualmente” para así “obtener una mayor rentabilidad de los recursos asignados (…) a partir de la consolidación de un único sistema que relacione a los ministerios, agencias e institutos con responsabilidades sustantivas en la materia de la competitividad con transformación productiva”.

El Snc estará dirigido por un único gabinete ministerial (se suprimirán los anteriores gabinete de la innovación, productivo y del comercio exterior) que estará acompañado de una secretaría técnica de naturaleza transversal.

Ese nuevo Gabinete Ministerial de Competitividad (Gmc) lo integrarán los ministros de Relaciones Exteriores; Economía; Industria; Trabajo; Ganadería; Turismo, y el director de la Opp, y bajo su égida funcionarán ocho agencias e institutos que son la Anii, la Agencia Nacional de Desarrollo Económico (creada en 2009 pero que nunca se llegó a instrumentar), el Instituto Uruguay XXI, el Inefop, el Instituto Nacional del Cooperativismo (Inacoop), el Instituto de Promoción de las Exportaciones de bienes y servicios e imagen del país, el Instituto Nacional de Investigaciones Agropecuaria (Inia), la Corporación Nacional para el Desarrollo (Cnd) y el Sistema Nacional de Respuesta al Cambio Climático.1

El Gmc coordinará los esfuerzos de estas instituciones y además aprobará un Plan Nacional de Competitividad, “al que deberán ajustarse en forma consistente los planes de actividades” de los integrantes del sistema (esos planes deberán asimismo tener el visto bueno del gabinete).
Como la idea es “racionalizar actividades, facilitar la coordinación y mejorar (la) efectividad” del sistema, el proyecto de ley ajusta el perfil y funciones de algunos de los miembros del sistema, y en varios casos se introducen reformas orgánicas y en la integración de sus directorios. Así, la Agencia Nacional para el Desarrollo Económico (Ande) se enfocará en la atracción de las inversiones siguiendo objetivos estratégicos y en el marco de un modelo de desarrollo (por ejemplo aprovechando las inversiones para desarrollar proveedores nacionales). Por su parte, el Instituto Uruguay XXI gestionará la marca país y se especializará en promover las exportaciones (no tanto las inversiones), y la Corporación Nacional para el Desarrollo se centrará en los desafíos en materia de infraestructura.

El proyecto incluye una reducción del directorio de la Anii (de siete miembros a tres, como tiene la Ande), y del Inefop. En ambos casos se reduce la presencia de representantes sociales: en el primero se suprimen los delegados del Conicyt (había uno a propuesta de los investigadores y el otro de los empresarios) y en el caso del Inefop se reduce la representación de los empresarios y de los trabajadores, y se suprime el representante de las cooperativas.

Visión restringida. En la reu­nión mantenida con el presidente, los tres representantes de la comunidad científica cuestionaron el sesgo que tiene el nuevo sistema (y en el marco del cual se incluye los temas vinculados a la ciencia, tecnología e innovación) hacia la competitividad, y sostuvieron que se trata de un abordaje “muy restrictivo”, ya que deja fuera otros aspectos sociales, culturales, sanitarios, que involucran los esfuerzos científico-tecnológicos.

En un documento entregado al mandatario agregaron que “la propuesta parece subsumir la ciencia y tecnología en la innovación y a su vez ésta en la competitividad”.

La elección de la palabra efectivamente no es menor. Si se hubiese apostado a un “sistema nacional para el desarrollo”, hubiese sido una apuesta diferente, ya que la palabra desarrollo engloba otros aspectos (que refieren a la calidad de vida, la equidad, y el cuidado ambiental) a los que la ciencia, la tecnología y la innovación aportan soluciones, mientras que la competitividad no necesariamente implica o requiere la innovación (incluso muchos representantes del sector productivo pueden considerar, y de hecho lo hacen, que la inversión en innovación no es rentable ni afecta sustantivamente su competitividad, como sí la baja en el precio de los insumos o la mano de obra).

Con la eliminación del Gabinete Ministerial de la Innovación, y la exclusión del Ministerio de Educación y Cultura (Mec) del nuevo gabinete, no queda claro cuál es el ministerio u órgano político que va a marcar de ahora en adelante la línea estratégica a la Anii –que es una agencia ejecutora– en temas de ciencia, tecnología e innovación, que trasciendan los de la competitividad.

Actualmente la situación ya es complicada. Distintos actores consultados por Brecha han manifestado su preocupación porque la Anii no sólo ejecuta programas y fondos sino que termina definiendo políticas, ya que en estos diez años el Gmi se ha reunido de forma muy esporádica y en general para refrendar las acciones de la Agencia. Uno de los aspectos más complicados de esta desviación resultó ser que, como agencia ejecutora, la Anii ha priorizado la asignación de recursos. Su indicador de éxito es la ejecución de los fondos, y para eso la Agencia se ha manejado con gran flexibilidad. Sobre todo en los fondos concursables destinados a la innovación empresarial (subaprovechados, por baja demanda), ha considerado una definición muy laxa de qué supone una innovación (igualándola muchas veces a una mera modernización o actualización tecnológica). Este tipo de definiciones (que terminan siendo políticas) fueron observadas por el Conicyt.2

El proyecto de ley que crea el Snc dice que el directorio de la Anii deberá “aplicar las prioridades definidas para la Agencia por el Poder Ejecutivo, en acuerdo con el Gabinete Ministerial de Competitividad, en materia de promoción y fomento del desarrollo científico-tecnológico y de la innovación, de acuerdo con la política del Poder Ejecutivo”, pero no queda claro quién será en el Poder Ejecutivo el que defina esas prioridades científico-tecnológicas, ya que la Anii no tiene un ministerio de referencia como sí lo tiene por ejemplo el Inia (Mgap).

En el nuevo marco la Agencia de Investigación e Innovación tendría que alinear sus políticas con el Gmc, pero tendría asimismo un margen amplio de discrecionalidad para resolver una cantidad de asuntos (además de que se corre el riesgo de seguir el camino actual y que el Gmc termine refrendando lo que decidan las agencias bajo su órbita).

Ante esta situación, los jerarcas de la Udelar, la Academia Nacional de Ciencias y el Conicyt propusieron al presidente crear un organismo especializado, a nivel de la definición de políticas, que sea el responsable de definir las políticas de ciencia, tecnología e innovación y alinearlas con las otras políticas nacionales. “En presencia de una asimetría entre una Anii que se ocupa del fomento tanto de las ciencias básicas como de la innovación, y un gabinete muy volcado a los temas económicos, puede resultar muy difícil que el Gabinete de la Competitividad y su secretaría puedan diseñar adecuadamente políticas, realizar un seguimiento y evaluación sin una fuerte e inconveniente dependencia de la Anii (…). Hace falta tener una institucionalidad fuerte y eficaz que defina las políticas en estos temas, en particular elabore un plan estratégico en ciencia, tecnología e innovación mucho más específico que el vigente, defina las directivas generales de la Anii y que asuma el rol de contraparte estatal para una serie de instituciones como el Pedeciba, o el Instituto de Investigaciones Biológicas Clemente Estable, entre otras, que anteriormente tenían al Mec como referencia.”

Su propuesta es la de crear “una secretaria de ciencia y tecnología y su comisión asesora”.

Consultado al respecto, Gambini dijo a Brecha que lo ideal sería que se creara esa secretaría dentro de Opp. Recordó que muchos países tienen ministerios o secretarías especializadas en estos temas (para empezar Brasil y Argentina), y que incluso Chile, que tenía un Consejo Nacional para la Innovación y la Competitividad, está reviendo su esquema institucional fortaleciendo la institucionalidad científica.
Además, los tres delegados científicos propusieron al presidente ampliar los cometidos del sistema creando un “Gabinete de la Competitividad y el Desarrollo”, que apruebe no sólo un plan nacional de competitividad sino también un nuevo Plan Estratégico Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación. Se supone que con ese cambio se incluirían otros aspectos que no son sólo los vinculados con la productividad empresarial. “Lo ideal sería que las políticas económicas vinculadas a la competitividad y el desarrollo estratégico y las políticas científico-tecnológicas se definan coordinadamente, pero sus objetivos si bien se solapan requieren atenciones específicas”, afirman en el documento.

Los investigadores también cuestionan que su voz esté muy poco considerada en la nueva institucionalidad ya que el proyecto de ley elimina la representación de los actores sociales en el directorio de la Anii, al tiempo que se eliminan parte de las atribuciones que hasta ahora tenía el Conicyt (donde además de los investigadores, están representados los empresarios, las empresas públicas, delegados del sistema educativo, intendencias, entre otros actores). De ese modo, piden revisar el papel del Conicyt, dotándolo de atribuciones de contralor y otras como aprobar los planes operativos anuales de la Anii, y no una función asesora sin especificar.

Al finalizar el encuentro, Vázquez propuso crear un equipo de trabajo en el que participen las instituciones científicas y representantes de la Presidencia (concretamente el prosecretario Juan Andrés Roballo y el director del Latu y responsable del Plan Ceibal, Miguel Brechner, que estuvieron en la reunión en Suárez). Ese equipo se crearía por decreto y su función sería discutir la institucionalidad de la ciencia y tecnología, con la presentación del presupuesto quinquenal como horizonte temporal.

Los científicos se mostraron expectantes de que ese equipo de trabajo pueda hacer cristalizar una propuesta, ya sea con modificaciones al proyecto de ley de Snc o de creación de una nueva institucionalidad, complementaria al Snc (como la secretaría mencionada), a incluir en la nueva ley de presupuesto.

El próximo martes la Udelar realizará una actividad destinada a discutir estos temas en la Facultad de Ciencias Económicas, en la que expondrán Liliana Borzacconi (ex presidenta del Conicyt), el sociólogo especializado en políticas científico-tecnológicas y de innovación, Carlos Bianchi, y Gambini.

En 2006 y 2007 la creación de la Anii primero, y del Sistema Nacional de Investigadores después, generó un duro enfrentamiento entre el Poder Ejecutivo y gran parte de la comunidad científica, que culminó luego de una dura negociación –con concesiones de ambas partes– en el Parlamento. En ese diferendo se discutió el nivel de subordinación de las políticas científicas a las orientaciones políticas y énfasis del gobierno de turno, así como la medida de la participación de los actores sociales (fundamentalmente los investigadores) en los organismos públicos responsables de diseñar y ejecutar las políticas de ciencia, tecnología e innovación. La historia parece repetirse. n

1.     Si bien se dice que la lista no excluye nuevas incorporaciones, llama la atención la no inclusión del Laboratorio Tecnológico (Latu) en ella.
2.     Pueden consultarse, por ejemplo, las opiniones de Pablo Chilibroste, Rafael Guarga, Amílcar Davyt, en “Debe rendir más. Cuestionan pérdida de peso de la apuesta al Uruguay Innovador”, Brecha, 10-VI-11.

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