La discusión sobre el proyecto presupuestal que se está definiendo en el Parlamento ha tenido diferentes ejes de gravitación. Uno de ellos –por su importancia en la estrategia gubernamental en el corto y mediano plazo, y por el alto grado de sensibilidad que tiene para la opinión pública– es la definición de áreas prioritarias dentro del Estado hacia donde destinar mayores recursos. En este marco, el Poder Ejecutivo sostiene que el presupuesto presentado le asigna a la educación la mayor importancia. Y es por ello que uno de los principales argumentos esgrimidos desde el oficialismo es que, de los incrementos, el 39 por ciento es destinado a la educación. Le siguen: Sistema de Cuidados con un 14 por ciento; infraestructura con 12 por ciento; salud con 7 por ciento; seguridad, 6 por ciento; Inau-Sirpa, 6 por ciento; descentralización, 3 por ciento, y en el rubro “otros”, un incremento del 19 por ciento. Disminuyendo en un 7 por ciento el rubro cero (masa salarial).
Este argumento es tan cierto como parcial. Si bien la educación tomada desde la perspectiva de las áreas programáticas: incluyendo Anep, Udelar, Plan Ceibal, educación policial y militar, etcétera, percibe casi un 40 por ciento del dinero destinado a incrementos presupuestales en los años 2016 y 2017, también es cierto que analizar la prioridad que desde el gobierno se le da a determinada área utilizando sólo este indicador es insuficiente. Supongamos un gobierno que aumenta un peso el presupuesto educativo y congela las demás partidas presupuestales. A nadie le parecería que estamos asistiendo a un aumento presupuestal significativo, ni que la educación es una gran prioridad de ese gobierno. Sin embargo, con la lógica de este indicador, nos daría que el 100 por ciento de los incrementos marginales son destinados a la educación.
Alternativamente a esta forma de analizar los aumentos de asignaciones, es útil comparar el presupuesto de 2017 con la línea base de 2015. En este sentido, en la propuesta original podíamos ver que el Mides es el organismo que tendría mayor crecimiento, 127 por ciento. Lo siguen: Presidencia, 45 por ciento; Mvotma, 40 por ciento; Inau, 31 por ciento, y lejos aparecen la Udelar con 13,8 por ciento y Anep con 10,5 por ciento. Esto nos muestra que la Udelar crecerá igual que el promedio y la Anep lo hará por debajo. Por lo tanto, lejos de ser prioritarias, la Anep decrece su participación en el gasto del 17,47 por ciento en 2015 al 16,99 por ciento en 2016. No obstante, si bien esa mirada tiene la ventaja de no permitir lecturas tan dudosas como la anterior, agrega problemas nuevos ya que toma como “buena” la estructura anterior del presupuesto, considerándose como mucho o poco aumento el “despegue” respecto de la línea base. Por ejemplo, un rubro estratégico y con un ínfimo gasto, al tener un pequeño aumento nos daría una tasa de crecimiento sideral, cuando en realidad poco nos informa sobre qué tan bien posicionado está nuestro país en ese rubro.
Otra forma de sopesar la importancia que se le asigna a la educación es ver el peso que tiene este gasto en el total del Pbi –prioridad macroeconómica–. En este sentido, la recomendación de la Unesco, de destinar el 6 por ciento del Pbi como mínimo del gasto público en educación, nace de la observación de lo destinado a ese rubro en aquellos países con mejores resultados educativos. Además, medir el gasto en educación en función del Pbi es un buen indicador del esfuerzo que realiza una sociedad (en términos de recursos disponibles) para financiar su sistema educativo. Anclar este esfuerzo en un determinado nivel asegura que, más allá del vaivén de dinero que reciba la educación, el esfuerzo económico que realiza la sociedad para financiarla no varía. Independientemente de la coyuntura y de la posición dentro del ciclo económico, la educación no vería afectada su importancia relativa en las cuentas del Estado. Con la propuesta presentada por el Poder Ejecutivo, el gasto en educación sería del 4,7 por ciento del Pib proyectado en 2017. Esto significa que para cumplir con la meta prometida por el presidente Vázquez de llegar al 6 por ciento del Pib para la educación faltarán unos 20.222 millones de pesos (a valores de enero de 2015) en 2017.
La distancia entre la asignación presupuestal propuesta para la educación, el planteo realizado por las autoridades de la Anep y las expectativas de los distintos actores sociales y políticos inevitablemente llevó a la discusión sobre la reasignación de recursos dentro y fuera del presupuesto para poder suplir las necesidades del sistema educativo público. El grueso de estas ideas se puede resumir en tres: reducir vacantes del Ministerio de Defensa (pasar del 50 por ciento al 70 por ciento, e incluso al 100 por ciento); reducir del presupuesto del Ministerio del Interior; y eliminar la exoneración de aportes patronales que goza la educación privada.
Sobre la primera, cabe agregar que Uruguay tiene un presupuesto en defensa alto, que ronda el 2,2 por ciento del Pbi si se considera la Caja Militar.1 Este presupuesto es alto en las comparaciones internacionales, y más aun si se considera que Uruguay no tiene una amenaza bélica cierta. En la región sólo somos superados por Chile, donde los militares tienen un peso fuerte e incluso se benefician de rentas mineras provenientes del cobre.
Respecto a la segunda, cuando se compara la Anep con el Ministerio del Interior, se observa que en el período 2005-2014 ambos tuvieron un crecimiento presupuestal similar en términos reales. Pero en materia salarial la evolución ha sido francamente superior para los policías; en ese período el salario de una maestra en términos reales creció 66 por ciento, mientras que el de un policía creció 144 por ciento.
En cuanto a la tercera, el ar-tículo 69 de la Constitución prevé la exoneración de impuestos a las instituciones de enseñanza privada y culturales. En una interpretación un tanto dudosa, también se les exonera de contribuciones a la seguridad social. En ese sentido, hay quienes promueven sacar esa exoneración. En 2013 el gasto tributario (término técnico para denominar a las exoneraciones de tributos) para la educación privada fue de 0,24 por ciento del Pbi por el Iva y 0,06 por ciento por el Irae: lo que equivale a 4.400 millones de pesos.
Sin embargo, se ha pasado de propuestas –que han circulado en la última semana pero que no hemos considerado hasta ahora– que implicaban reducir el gasto al abultado aparato represivo de Uruguay y las exoneraciones a la educación privada, a redistribuir gasto para la educación extrayéndose de otros ítems del gasto público social, como el Sistema de Cuidados. Es decir, se prefirió no invertir en importantes necesidades sociales antes que sacarle al aparato represivo, cosa difícilmente aceptable para una sensibilidad de izquierda.
Por otro lado, es la primera vez desde la salida de la dictadura que el presupuesto es elaborado a dos años; amparándose en la actual coyuntura económica que marca un pronóstico de crecimiento del Pbi para este quinquenio menor al observado en los dos anteriores2 y en la inestabilidad del sector externo de la economía, con la caída de los precios de los principales commodities que el país exporta y la situación de inestabilidad económica de los países de la región. Sin embargo, no se prevé un escenario de crisis, como puede proyectarse para la región.
No obstante, esta decisión atenta contra la planificación a mediano plazo. Tal como lo mencionamos al comienzo de la nota, la importancia de la ley presupuestal reside, entre otras cosas, en que provee un marco institucional para la planificación de políticas a mediano plazo. El presupuesto puede ser usado para planificar líneas de acción con cierta independencia de los ciclos económicos y que ayuden a construir un nuevo modelo de sociedad, lo que es fundamental para empezar a cambiar elementos más estructurales de Uruguay.
Si bien es cierto que muchos otros países también establecen sus presupuestos por uno o dos años, también lo es que tienen marcos institucionales idóneos para poder proyectar políticas públicas por varios años. Un presupuesto a dos años habilita la posibilidad de continuar con un comportamiento que ha caracterizado a Uruguay a lo largo del siglo: la prociclicidad de su gasto público (aumentando su peso relativo dentro del Pbi en tiempos de bonanza económica y reduciéndolo en crisis y recesión); y en concreto de su gasto público social, tal cual lo demuestra la evidencia empírica.3 Esta medida es contraria a la adoptada por países que sirven de modelo por su sistema educativo, como Finlandia o Corea del Sur, donde se realizan planificaciones cada cuatro o cinco años, con limitada posibilidad de modificaciones anuales.
Las promesas electorales del presidente Vázquez, así como las aspiraciones de las organizaciones sindicales de trabajadores y estudiantes, parecen estar lejos de concretarse en este escenario. Por otro lado se acerca a una administración del gasto público social ampliamente criticada por quienes hoy la llevan adelante.
* Economistas, pertenecientes a la cooperativa Comuna.
1. Para ver la discusión metodológica de por qué debe incluirse la Caja Militar en el gasto en defensa leer: http://www.razonesypersonas.com/2012/09/cuanto-gasta-uruguay-en-defensa.html
2. Para 2015-2019 se proyecta un crecimiento promedio anual de 2,7 por ciento. En 2010-2014 el crecimiento anual fue de 5 por ciento, y en 2005-2009 el crecimiento anual fue aun mayor: 5,9 por ciento.
3. “Base de datos histórica sobre gasto público social y revisión de sus principales tendencias (1950-2008)”, de Paola Azar y Sebastián Fleitas. Instituto de Economía, Serie Documentos de Trabajo DT 22/12.
