En la campaña electoral de 2014, buena parte de los partidos políticos de oposición consideraba que los jóvenes amenazaban la tranquilidad de los uruguayos. Los “adolescentes en conflicto con la ley” estaban entre los grandes problemas públicos, eran uno de los factores más importantes para explicar la inseguridad nacional. En la campaña electoral de 2019, no se escuchan las ensordecedoras diatribas ni las tretas de hace un lustro. No obstante, los diagnósticos falaces persisten, a pesar de que estamos presenciando el contexto histórico más favorable que ha tenido el sistema de responsabilidad penal adolescente desde la aprobación del Código de la Niñez y la Adolescencia (Cna), en setiembre de 2004.
El programa de gobierno del Partido Nacional (PN) contiene medidas que buscan intensificar la capacidad punitiva del Estado sobre los adolescentes. A través de una retórica adultocéntrica que mantiene vigente la obsolescencia del concepto de minoridad, el PN propone llevar de uno a dos años la privación de libertad mínima (prescriptiva) y de cinco a diez años la privación de libertad máxima –para infracciones gravísimas–. Ambas medidas contravienen el punto 19.1 de las reglas mínimas de las Naciones Unidas para la administración de la justicia de menores (Reglas de Beijing): “El confinamiento de menores en establecimientos penitenciarios se utilizará en todo momento como último recurso y por el más breve plazo posible”. Además, el PN –como lo estipula el programa de Cabildo Abierto– pretende conservar los antecedentes judiciales y administrativos de los adolescentes para que no sean considerados primarios una vez alcanzada la mayoría de edad.1 La propuesta contraviene el punto 21.2 de las Reglas de Beijing: “Los registros de menores delincuentes no se utilizarán en procesos de adultos relativos a casos subsiguientes en los que esté implicado el mismo delincuente”. En cualquier caso, el PN parece desconocer la existencia de la ley 18.778, de julio de 2011, cuando el Parlamento, con la mayoría de bancas en el Frente Amplio, modificó el artículo 222 del Cna para permitir que el juez pueda imponer la conservación de los antecedentes de los adolescentes en determinados delitos (rapiña, violación, homicidio intencional, copamiento y secuestro), a los efectos de ser utilizados en la mayoría de edad en casos de delito doloso o ultraintencional.
en la Justicia para Adolescentes de Uruguay (2006-2018)
Más allá de las contradicciones del programa del PN, con el enfoque de derechos humanos en materia de responsabilidad penal adolescente –hecho para nada insignificante–, las propuestas se erigen en un falso diagnóstico sobre el comportamiento delictivo de las personas de entre 13 y 17 años de edad. Para demostrarlo, desarrollaré un breve análisis en series de tiempo (2006‑2018) de los “asuntos iniciados de adolescentes” (Aia) y los “procesos infraccionales concluidos de adolescentes” (Pica).2 Mientras que en los Aia se concentra la cantidad de adolescentes que la Policía detiene y pone en conocimiento a la justicia –que la justicia registra–, en los Pica se agrupa a los adolescentes sentenciados (responsabilizados) por la justicia.
El primer resultado importante es que los Pica descienden sostenidamente a partir de 2014. La disminución de los adolescentes sentenciados por la justicia es sustantiva: los Pica decrecen 76,9 por ciento entre 2013 –el año precedente a la caída de la curva– y 2018.3 Hasta 2017, el descenso de los Pica no tiene relación directa con la “carga de trabajo” que ingresa a las oficinas judiciales porque el nivel de detección policial que se pone en conocimiento de la justicia se mantiene constante. Es más, los Aia aumentan en los años 2015 y 2016 –respecto de 2014–, pero no frenan la caída de los Pica. Esta comparación, quizás, refleja un período de desentendimiento entre la política policial y la política judicial.
El segundo resultado importante –el dato más sorprendente– se registra en 2018, con el drástico descenso de los casos detectados por la Policía. Los Aia disminuyen 60,5 por ciento entre 2017 y 2018, y 71,8 por ciento entre 2011 –el año con más Aia de la serie– y 2018. Por lo tanto, el comportamiento policial y el judicial inciden conjuntamente en la drástica disminución de las medidas judiciales para adolescentes de 2018.
Algunos lectores podrán suponer que las distribuciones observadas son fruto de la disminución de la capacidad policial para captar la criminalidad nacional. Sin embargo, la hipótesis plausible sería la inversa, debido al crecimiento constante en el número de funcionarios policiales4 y el desarrollo tecnológico en información, vigilancia y control. A ello se puede agregar la aprobación y la instrumentación de nuevas normativas que, por un lado, apuntan hacia la intensificación de la punición estatal (acuerdo interpartidario sobre la seguridad pública de 2010; ley 18.778, de 2011; ley 19.055, de 2013)5 y, por otro, brindan mayor poder de resolución a la justicia (Código del Proceso Penal). Este punto es interesante porque, contrario a lo que sostienen algunos políticos y “especialistas”, el gobierno del Frente Amplio está recorriendo el camino de la escuela liberal clásica del derecho: endurecimiento de la severidad de las penas –el mínimo necesario para contrarrestar las ganancias del delito–, aumento de la certeza en la detección del delito y reforma de la justicia para incrementar la celeridad del sistema penal.
Lo dicho en la gráfica de abajo repercute directamente en la disminución de la población adolescente privada de libertad y con medidas en libertad6 del Instituto Nacional de Inclusión Social Adolescente (Inisa). ¿Por qué? Porque, simplemente, la población que detecta la Policía y, posteriormente, sentencia la justicia “pasa” a las instituciones de ejecución de medidas judiciales. Desde 2014 hasta 2018, los datos evidencian una caída sostenida de la población atendida en la institución: las medidas privativas de libertad caen 42,3 por ciento y las medidas en libertad decrecen 38,6 por ciento. La disminución tiene mayor trascendencia en las medidas privativas de libertad en tanto representan entre 57 y 62 por ciento del total de la población atendida en el Inisa entre 2014 y 2018. Con estas cifras, no podemos dejar de notar la predominancia del encierro como medida sancionatoria.
En suma, si en los últimos años el país presenta los valores más favorables del sistema de responsabilidad penal adolescente desde la aprobación del Cna, ¿por qué el PN se propone endurecer las penas de los adolescentes? Ante esta disociación, y en el marco de la hechicería política, las propuestas del PN pueden ser leídas como enunciados performativos,7 en los que lo que se dice no es tan importante como las consecuencias que genera. En otras palabras, cuando el programa promete endurecer las penas de los adolescentes, se está realizando el hecho –configurando la creencia– de que los “adolescentes en conflicto con la ley” son un problema público. La estrategia también es utilizada para prometer lo que ya existe, como sucede con la conservación de los antecedentes de los adolescentes. Lo que cuenta es configurar una realidad simbólica creíble, aunque desatada de la realidad fáctica.
* Doctor en Ciencias Sociales por el Colegio de México. Docente e investigador en la Facultad de Ciencias Sociales (Udelar).
1. Las tres propuestas mencionadas se encuentran en los puntos 74, 75 y 77 del programa de gobierno del Partido Nacional.
2. Para una comparación entre los regímenes de adolescentes y adultos, véase: Tenenbaum, Gabriel (2014). ¿Por qué los adolescentes no son el problema de la delincuencia uruguaya?: Análisis comparativo en doble sentido: infracción‑delito y Uruguay‑México. Revista de Ciencias Sociales, volumen 27, número 34.
3. De 2013 a 2017, la tasa de crecimiento fue de -44,1 por ciento.
4. Uruguay es uno de los países de América Latina con más policías per cápita.
Véase: http://scioteca.caf.com/bitstream/handle/123456789/167/reporte-economia-desarrollo-seguridad-control-delito.pdf?sequence=1&isAllowed=y
Consultado el 31 de agosto de 2018.
5. Para una lectura más amplia: Paternain, Rafael (2014). Políticas de seguridad, policía y gobiernos de izquierda en el Uruguay (2005‑2013). En: Contrapunto. Seguridad contra la pared. Centro de Formación Popular con Organizaciones Sociales‑Comisión Sectorial de Extensión y Actividades en el Medio. Uruguay.
Véase: http://www.extension.udelar.edu.uy/wp-content/uploads/2016/12/04_Original_contrapunto_4_mayo_final.pdf
Consultado el 1 de setiembre de 2019.
6. Denominada, infelizmente, “medidas alternativas o sustitutivas a la privación de la libertad”. Si el encierro es una medida de último recurso, la privación de la libertad debe ser la alternativa –la opción secundaria y no deseada–, y no al revés.
7. Véase: Austin, John (1955). Cómo hacer cosas con palabras.
