El título remite, por un lado, a dos asentamientos irregulares, Dos Marías y El Espejo, regularizados por el Programa de Integración de Asentamientos Irregulares (PIAI) en la administración del doctor Jorge Batlle y localizados en la periferia de la ciudad de Paysandú; por otro, a El Milagro, un proyecto de macrobarrio cerrado localizado en las cercanías de la ciudad de Salto, que se promueve actualmente y es fervientemente apoyado por el intendente de ese departamento, el doctor Andrés Lima. También remite, de un modo metafórico, a la materia de este artículo: una María representará las leyes de jurisdicción nacional y los planes y las normativas municipales de Montevideo; la otra encarnará las políticas urbano-habitacionales y de espacios públicos aplicadas en Montevideo y en las ciudades medias del país, en particular, las capitales departamentales, y El Espejo relacionará a las dos Marías, ya que, en muchos casos, las ciudades medias reflejan –y de manera frecuente también distorsionan– la imagen de Montevideo desde el punto de vista sociourbano. El artículo aspira a hacer un viaje sintético (1940-2000) a través de la historia de la fragmentación sociourbana en Uruguay para demostrar su espesor conceptual.
1940-1960
Este período se caracterizó, desde el punto de vista económico, por el proceso de sustitución de importaciones, que hacia 1955 se ralentizó fuertemente y produjo un proceso de deterioro del poder adquisitivo de los sectores sociales de menores ingresos y, a la vez, causó desempleo y una inflación que incidió en la suba de los precios del consumo popular. De este modo, se desarrolló una crisis socioeconómica y de afincamiento territorial en las ciudades que creó las condiciones para el comienzo de una agudización de la lucha de clases en el país. Al mismo tiempo, la polarización social, por los ingresos de los hogares, comenzó en el gran Montevideo y se inició un proceso de segmentación social y segregación urbano-residencial en las ciudades medias, en el que las periferias urbanas y rurales de las ciudades se poblaron con familias que densificaron los barrios periféricos y ampliaron las manchas urbanas en tierras de uso rural.
En la Intendencia Municipal de Montevideo (IMM) se destacaron dos políticas y un plan. En cuanto a las políticas, una fue sensata, pero la otra, con el correr del tiempo, resultó absolutamente contradictoria con la intención de mejorar la calidad de vida de las familias. La primera fue la difusión del plano económico de vivienda propia, realizada por autoconstrucción (decreto de la junta departamental de 1941), previa compra del lote en cuotas, gestión que fue viable mientras la inflación se mantuvo baja. La segunda se concretó en 1957: la construcción de la Unidad de Habitación Casavalle, 216 unidades mínimas de «alojamientos transitorios», con algunos servicios. Lo transitorio se volvió permanente y en la actualidad es un gran cantegril. La ironía del vocablo cantegril deriva de la inauguración del Cantegril Country Club –localizado en Punta del Este, para el uso de las oligarquías del Río de la Plata– en 1947, año que nos ilustra acerca de los inicios de los cantegriles en las periferias montevideanas. En cuanto al Plan Director, de 1956, algunas de sus propuestas resultaron utópicas: por ejemplo, al localizar importantes áreas de reserva de suelo urbano para, entre otras funciones, construir parques lineales y preservar costaneras que nunca se realizaron, de manera que, con en el transcurso del tiempo, tanto algunas dimensiones del plan como la concreción de la Unidad de Habitación Casavalle resultaron favorables para el crecimiento de los cantegriles.
En 1946 se concretaron dos leyes de carácter nacional que incidieron de manera central en el paisaje urbano y rural, y, por tanto, aceleraron el desarrollo del mercado especulativo inmobiliario: por un lado, la Ley de Propiedad Horizontal y, por otro, las leyes de centros poblados. Aunque ambas legislaciones tenían aspectos positivos, la ausencia de normativas municipales consensuadas en todo el país y con claros objetivos de ordenamiento territorial tuvieron consecuencias no deseadas que terminaron colaborando en la fragmentación sociourbana. En el caso de la Ley de Propiedad Horizontal, «el uso especulativo del suelo y las limitaciones de las ordenanzas derivan, para el caso de las construcciones de mayor altura, en carencias en la calidad ambiental de los corazones de manzana, una postura liberal en la sustitución del stock existente y en la distorsión de la imagen urbana de zonas intermedias y aún periféricas de la ciudad».1 En el caso de las leyes de centros poblados, funcionó el espejo distorsionador. Mientras que Montevideo adoptaba las ordenanzas y el cumplimiento de los estándares de servicios urbanos exigidos, los departamentos limítrofes, Canelones y San José, flexibilizaban su aplicación, lo que originó las villas en la corona metropolitana, fraccionamientos en tierras agrícolas para usos urbanos. En este sentido, según el censo de 2011, se destaca que el 70 por ciento de los hogares que habitan estos territorios se encuentra entre el primer y el segundo quintil de ingresos. Los casos paradigmáticos son Ciudad del Plata, en San José, y la corona metropolitana de Canelones al oeste, al norte y al este hasta el límite con Ciudad de la Costa, cuya población, en un 70 por ciento, pertenece al cuarto y al quinto quintil.
1960-1980
Hacia fines de la década del 60 se consolidó la agudización de la lucha de clases: apareció la guerrilla urbana, se intensificaron las movilizaciones obreras y estudiantiles, y se debilitó el sistema político, al punto de no lograr mantener la institucionalidad democrática. Este proceso caracterizó a casi toda la región latinoamericana, incluyendo un factor extrarregional que jugó un rol procíclico de apoyo a las dictaduras cívico-militares: la orientación de los gobiernos de Estados Unidos. Desde el punto de vista socioeconómico y territorial, se incrementaron los efectos multidimensionales de las vulnerabilidades sociales: en los ingresos de activos y pasivos, en lo urbano-habitacional, en la educación pública, en la salud, en la pérdida de libertades civiles y en el miedo a ser encarcelados de los ciudadanos que fuimos opositores al régimen. Todo ello motorizado –y en interacción con las vulnerabilidades antes referidas– por el incremento de la emigración internacional –en general, compuesta por ciudadanos capacitados–, que primero se debió a razones económicas y luego a la discriminación política.
En 1972 se puso en práctica nuevamente un programa de vivienda transitoria y mínima con el propósito de erradicar los cantegriles. Tanto el Estado como los gobiernos departamentales eligieron otra vez espacios periféricos para localizar conjuntos habitacionales, ya que eran los lotes más económicos del mercado. Este reduccionismo mercadocéntrico incrementó la homogeneización de la pobreza en el territorio y, por lo tanto, contribuyó a la agudización de la fragmentación sociourbana. Por otro lado, las imágenes estéticas de los conjuntos habitacionales resultaron en arquitecturas pobres para pobres. En efecto, en 1972 se aprobó un convenio entre el Instituto Nacional de Vivienda Económica y la IMM, en el formato de arquitectura pobre para pobres, para construir 1.044 unidades destinadas a sustituir los cantegriles. Nuevamente, el caso paradigmático era Casavalle.
En este mar de desaciertos urbano-habitacionales, en 1968 se aprobó la Ley de Vivienda del arquitecto Juan Pablo Terra, considerada en la actualidad una norma jurídica de excelencia, lo que comprueba que las crisis pueden dar lugar a oportunidades positivas, como las que esta ley abrió para las cooperativas: «El empuje de las cooperativas de vivienda entre 1968 y 1973 muestra la importancia de contar con un marco legal que regule el funcionamiento de las mismas y de los institutos de asistencia técnica. Generando oportunidades de participación de sectores de la población en la gestión de programas habitacionales y habilitando propuestas técnicas renovadoras desde equipos interdisciplinarios privados».2 En la dictadura se creó el Ministerio de Vivienda y Promoción Social. Entre otros programas que implementó, se destacó el impulso de tipologías dúplex de áreas mínimas dispuestas en tiras. Se buscaba gastar tan poco que se levantaron de muros simples y con techos solo de chapa. En estas condiciones de máxima fragilidad en materia de amortiguación térmica, en invierno las viviendas se llovían por el agua que se condensaba cuando las personas trataban de defenderse del frío con garrafas de supergás. Algún vecino contó que, para dormir, encima de la frazada ponía un pedazo de nailon.3
Desde el punto de vista de la fragmentación sociourbana, la Ley de Arrendamientos Urbanos, de 1974, ya en plena dictadura, derivó de una concepción claramente neoliberal que en el transcurso del tiempo provocó el éxodo de hogares de bajos ingresos a las periferias montevideanas. En este contexto de terrorismo de Estado, el caso paradigmático de expulsión de hogares hacia la periferia con un carácter cualitativo de discriminación fue el de los barrios Sur y Palermo (en particular, los del conventillo del Mediomundo y los del llamado Barrio Reus al Sur), por medio de mecanismos violentos, con la participación del Ejército. La ciudad consolidada –con calzadas, veredas, señalización y la forestación de sus calles– no podía estar habitada por negros y pobres. Las identidades barriales construidas por numerosas generaciones de negros que integraron un paisaje urbano interesante y complementado por las Llamadas transitaron hacia un paisaje urbano denigrante. Pasaron del tambor y el candombe al desasosiego socioterritorial.
Además, en este período tuvieron lugar dos procesos demográficamente sustantivos. Por un lado, la consolidación de la metropolización de Montevideo, donde la población de bajos ingresos vivía en condiciones muy precarias desde el punto de vista urbano-habitacional. Entre 1963 y 1980 la población metropolitana se incrementó en 85 mil habitantes, totalizando 205 mil. Por otro lado, la población afincada en las periferias montevideanas en el mismo período también creció, en este caso en 55 mil habitantes, llegando a un total de 390 mil.4 En 1980, al decir de Gabriel García Márquez, «los militares se creyeron su propio cuento» y convocaron a un plebiscito para reformar la Constitución. Afortunadamente votamos «No».
1980-2000
La crisis de deuda externa produjo el quiebre de la tablita en 1982, cuyas consecuencias económicas se extendieron hasta 1984, mientras que las socioterritoriales, como siempre ocurre, se volvieron más estructurales para los sectores sociales más vulnerables. Recuperadas las instituciones democráticas, volvemos a utilizar el espejo entre las dos Marías, pero ahora comparando dos políticas urbano-habitacionales contradictorias, como vimos que también ocurrió en el período 1940-1960: una que densificó la ciudad y otra que amplió las periferias urbanas.
Hacia 1986 la Junta Departamental de Montevideo aprobó una ordenanza de reciclaje. «Las disposiciones del presente decreto tienen como finalidad la consolidación del proceso de revitalización urbana en áreas dotadas de servicios de infraestructura cuyas construcciones se encuentren en franco proceso de deterioro, posibilitando la rehabilitación de viviendas, preservando valores patrimoniales arquitectónicos y urbanísticos», se fundamentaba en el texto. Y, entre otras cosas, se establecía: «El Banco Hipotecario del Uruguay [BHU] concederá préstamos […] para adquirir inmuebles para reciclarlos, aumentando el número de unidades de viviendas, obras para las que también se otorgarán préstamos que podrán ser tanto el de renta como el de venta». Además, tanto las áreas de las viviendas como sus terminaciones se definían como económicas. De manera que las viviendas en alquiler y venta resultaron accesibles para sectores sociales medios y medios bajos. Las tradicionales viviendas estándares, de techos altos y claraboyas, dieron lugar a más hogares en la ciudad consolidada. Estas obras se localizaron, sobre todo, en dos zonas: Ciudad Vieja y Cordón Sur-Parque Rodó.
Esta política partía de lo existente y lo transformaba sin reduccionismos y con la inteligencia de lograr la cooperación de una institución de carácter nacional como el BHU y otra de carácter departamental como la IMM. Pero, al mismo tiempo, se desarrollaba una política que ampliaba las periferias urbanas con conjuntos habitacionales que en los hechos agudizaron la fragmentación sociourbana. Correspondió a un programa financiado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y llevado a cabo por el Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial de Uruguay: conjuntos de viviendas llamadas núcleos básicos evolutivos. «La complejidad positiva de las políticas urbano-habitacionales para construir ciudad en la ciudad contrasta con la simplicidad de las políticas reduccionistas que contratan grandes empresas constructoras de viviendas “llave en mano”. A los “beneficiarios” con subsidios totales se les obligó a localizarse en periferias críticas, ya que en estas zonas los terrenos son más económicos. De este modo se establece una lógica perversa entre sociedad-territorio-Estado-mercado, aunque no todos resultan perdedores, ya que desde el Estado se ejerce el clientelismo político y desde el mercado las ganancias de los empresarios de la construcción resultaron importantes. Estos conjuntos habitacionales son homogéneos en la forma urbana y, por tanto, no colaboran con la autoestima de las familias, y, a la vez, se insertan en barrios también homogéneos en materia de pobreza urbana.»5
Los noventa trajeron el apogeo del Consenso de Washington en clave intencionadamente neoliberal y el gobierno conducido por el doctor Luis Alberto Lacalle Herrera, de modo que esta política urbano-habitacional resultó consistente con este modelo económico, que en aquella circunstancia fue lo normal en nuestra región latinoamericana. Según escriben Andrea Vigorito y Gonzalo Salas, «los análisis de las crisis de las décadas de 1980 (deuda externa) y 1990 (efecto tequila) indican que sus consecuencias recaen desproporcionadamente sobre las poblaciones que enfrentan mayores privaciones».6 Y los noventa se cerraron con el inicio de una nueva recesión, que se agudizó dramáticamente en 2002. Entre tanto, la precarización laboral, junto con la falta de funcionamiento de los consejos de salarios, alimentó las consecuencias sociales del deterioro urbano-habitacional.
Gobernaba entonces el doctor Batlle. En 2001, al inicio de su período, se promulgó la ley 17.292, de Urbanizaciones de Propiedad Horizontal, una norma de fundamental importancia. ¿Por qué? Porque habilitó la construcción de barrios cerrados, que entonces comenzaban a desarrollarse en Uruguay para el afincamiento permanente o con propósitos turísticos. La ley innovó en relación con la de 1946 al hacer aplicable el concepto de propiedad horizontal a los lotes. En el territorio significó la agudización de la fragmentación sociourbana y efectos no deseados de urbanizaciones en suelos de uso rural con consecuencias negativas, tanto productivas como ambientales. Se articularon dos lógicas: una desde la oferta y otra desde la demanda inmobiliaria. Desde la oferta se ofrecieron equipamientos exclusivos dirigidos a sectores sociales de altos ingresos. La tendencia fue fraccionar suelos de uso rural especulando con la notoria diferencia de la rentabilidad entre el valor de mercado de la tierra de uso rural y el del suelo de uso urbano; se pasó del valor de las hectáreas a los metros cuadrados de los lotes. Desde la demanda, además de vivir en el «paraíso del verde y el agua», lo que sobre todo atrajo a las familias de altos ingresos fue compartir la vida con sus pares y la seguridad imaginada. Fue el tiempo de un neoliberalismo más intelectual, el del doctor Batlle.
Había algunos barrios cerrados, en particular, en las inmediaciones del aeropuerto, en el departamento de Canelones, junto con la mencionada promoción de El Milagro, en la ciudad de Salto. De este modo, se reflejaron en nuestro espejo las imágenes nítidas de la ley referida. En el caso de Montevideo, el cambio de signo político en las administraciones departamentales significó mejoras en la calidad de vida de los montevideanos. Tanto el doctor Tabaré Vázquez (1990-1995) como el arquitecto Mariano Arana (1995-2000) continuaron con la ampliación del saneamiento urbano, lo que constituyó una obra estructurante de la ciudad. También entre 1990 y 1995 se crearon y rehabilitaron adecuados espacios públicos que contribuyeron en los mejoramientos barriales y fueron muy bien recibidos por los vecinos. A la vez, entre 1995 y 2000, se fortaleció una de las Marías, al aprobarse, en 1998, el Plan de Ordenamiento Territorial, que contenía unas bases programáticas que ampliaban información valiosa para operar en la ciudad. En cuanto a la otra María, la rambla del Cerro se constituyó como un mejoramiento barrial sustantivo. Luego de mirar durante un siglo al este de la ciudad, esta vez se miraba al oeste más popular.
En este período, al tiempo que ocurrían estas transformaciones positivas, crecían los asentamientos irregulares en todo el país. Un censo de 2006 del Instituto Nacional de Estadística contabilizó 195.772 habitantes afincados de manera informal: 144.707 en Montevideo y 51.065 en el interior. Hacia el 2000 se concretó el PIAI. Este hecho resultó interesante, porque el propio BID cambió su enfoque: en vez de financiar núcleos básicos evolutivos, financió un programa de mejoramiento barrial: hay una María recién operada que transforma su fisonomía. Este cambio de enfoque lo compartimos, sobre todo por el crecimiento cuantitativo de los asentamientos irregulares, crecimiento que se produjo, en parte, por la expulsión de población de la ciudad consolidada, ya que los ingresos de los hogares se desacoplaron de sus costos. Desde el punto de vista demográfico, en el período 1980-1996 la población metropolitana se incrementó en 100 mil habitantes y totalizó 305 mil. Además del incremento de la población en los asentamientos, lo que pesó de manera fundamental fue el crecimiento de la población en Ciudad de la Costa. Por otro lado, la población afincada en las periferias montevideanas también se incrementó en 85 mil habitantes y totalizó 475 mil. En este crecimiento poblacional la multiplicación de asentamientos jugó un rol central.7
EN SÍNTESIS
El lector se puede preguntar por qué no se analiza el periodo 2000-2020, y la pregunta es pertinente. En los estudios que he hecho junto con otros profesionales sobre el fenómeno de la fragmentación sociourbana en el gran Montevideo a partir de las dinámicas demográficas intercensales, los resultados exponen con claridad que, tanto entre los censos de 1985 y 1996 como entre los censos de 1996 y 2011, el fenómeno, lejos de mitigarse, se ha agudizado. En este sentido, la ausencia de un nuevo censo (anunciado ahora para 2023) nos deja sin una evidencia empírica que nos permita interpretar el fenómeno de un modo global. Además, para analizar el pasado reciente sería mejor contar con una perspectiva histórica más amplia. Entre 1940 y 2000 hemos observado marchas y contramarchas en materia de planes, proyectos y gestiones, y ha quedado demostrado que el fenómeno de la fragmentación sociourbana está asociado a tipos de pobreza y desigualdad que se acompasan con ideologías urbano-habitacionales propias de cada época. De modo que abordar adecuadamente estos temas es uno de los desafíos más importantes para ir en la dirección de superar esta problemática. Y para enfocar este desafío es necesario recoger errores y aciertos del pasado, y mantenernos abiertos a adaptar buenas prácticas de otras partes del planeta con el objetivo de diseñar, entre todos, mejores políticas públicas socioterritoriales.
1. Marta Cecilio, Jack Couriel, Manuel Chabalgoity y Ramón Martínez (2001), «Urbanizaciones en propiedad horizontal», trabajo hecho en la Maestría en Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano 2001-2003, de la Facultad de Arquitectura, Diseño y Urbanismo (FADU) de la Universidad de la República.
2. Marta Cecilio, Jack Couriel y Mario Spallanzani (1999), La gestión urbana en la generación de los tejidos residenciales periféricos, FADU, Comisión Sectorial de Investigación Científica y Sociedad de Arquitectos del Uruguay, Montevideo.
3. Conversación de Cecilio con una señora integrante de un hogar afincado en una «solución habitacional» de este tipo en el barrio Villa Española.
4. Datos aproximados, calculados en función del trabajo de Carlos Musso (2004) Las ciudades del Uruguay, FADU, Montevideo.
5. Jack Couriel, Jorge Menéndez (2013), Vivienda, colección Nuestro Tiempo, n.o 14, Comisión del Bicentenario, Uruguay.
6. «Pobreza y desigualdad en Uruguay: aprendizajes de cuatro décadas de crisis económicas y recuperaciones», La Diaria, 12-IV-21.
7. Datos aproximados, calculados en función del trabajo de Musso (2004), citado.
