La aprobación por el Senado del proyecto de abreviación del trámite expropiatorio de «inmuebles con deuda compensable» para facilitar el acceso a una vivienda digna y adecuada brinda la oportunidad para volver sobre el tema de las que están desocupadas; analizar qué cosas permite resolver este proyecto y qué otras hay que resolver con relación a esas viviendas, en particular, y al déficit habitacional del país, en general.
Viviendas desocupadas tiene que haber, porque este quiere ser un país turístico y, por tanto, debe haber viviendas de temporada, además de las de habitación permanente, y porque sin unidades desocupadas no habría una oferta adecuada para alquilar o comprar. El problema es que hay demasiadas viviendas desocupadas, más de las que normalmente se necesitan para cubrir esas dos necesidades.
Un solo dato para justificar este juicio: se acepta generalmente que la desocupación friccional de viviendas (las que deben estar libres para que participen del mercado de venta o alquiler) debería estar entre el 3 y el 8 por ciento (margen amplio si los hay) del stock total. Pues bien: los censos de 1985 y de 1996 reflejaron que apenas superaba el 6 por ciento, pero ese número ya había subido en el censo de 2011-2012 a casi el 9 y en el de 2023 al 11 por ciento.1
¿Si se pudiera ocupar ese exceso de unidades desocupadas se solucionaría la falta de más de 50 mil viviendas que reconocía el Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial (MVOT) en los dos últimos planes quinquenales y que muy probablemente sea mayor?2 No, porque la posibilidad de esa ocupación ya se tiene en cuenta cuando se calcula el déficit, que es la diferencia entre la demanda y las viviendas aptas y disponibles, incluyendo las hoy desocupadas. Pero lo que sí es cierto es que, si no las ocupamos, el déficit se agranda y se vuelve todavía menos manejable. Por ello es muy importante que esas viviendas hoy fuera del mercado vuelvan a él. Todas: las de propiedad privada y las de propiedad pública.
Entre los inmuebles de propiedad pública no utilizados por sus titulares (que, por lo general, son terrenos baldíos, aunque hay también construcciones), deben distinguirse los que son propiedad de organismos con personería jurídica, como entes autónomos y servicios descentralizados, y los que lo son del Estado persona pública mayor y están afectados para su uso a alguna de sus dependencias, generalmente los ministerios. En el primer caso esos inmuebles integran el patrimonio del organismo y, por consiguiente, debe indemnizárselo para disponer de ellos, mientras que en el segundo se trata simplemente de una afectación, que puede modificar el Poder Ejecutivo asignando el inmueble a una nueva función, o sea: sin costo. Solo se requiere voluntad política, y ayudan a tomar las decisiones la existencia del RUIE (Registro Único de Inmuebles del Estado persona pública mayor), creado en 1997, y un relevamiento realizado cuando se creó la Cartera de Inmuebles del hoy MVOT, en 2008, que incluye, además de las estatales, también propiedades de otros organismos públicos, en particular los de carácter industrial.
El problema es más complejo cuando el inmueble desocupado es de propiedad privada, porque entonces el Estado no puede disponer de él si no lo compra o expropia, y esto, además de involucrar recursos, lleva tiempo y hasta requiere una buena disposición del propietario para acordar el precio o no interponer chicanas. En esto, el carácter cuasirreligioso que nuestra Constitución, nuestra legislación y nuestros políticos otorgan a la propiedad privada puede colidir fuertemente con la efectivización de ese otro derecho, todavía por ejercerse: el acceso a una vivienda digna y adecuada.
Claro que en esas casi 100 mil viviendas denominadas «desocupadas otras» que deberían estar en el mercado, pero no lo están, hay de todo: viviendas en buen y mal estado; adecuadas, por sus características, y no adecuadas; con problemas legales, por sucesiones inconclusas, embargos y otros impedimentos, o sin ellos; ubicadas donde hacen falta, y donde no lo hacen, etcétera. Por lo cual hay que moderar un poco las expectativas: todas esas viviendas no constituyen realmente oferta y una buena cantidad solo lo será si esos problemas encuentran solución. Y a veces no la hay: viviendas ruinosas, inundables, déficit de ubicación.
Pero es indudable que poder contar, aunque sea en parte, con esas unidades hoy vacías sería valioso. Y entre las cosas que se pueden hacer está el pasarlas al dominio del Estado, para hacer efectiva su utilización; otorgar préstamos «blandos» para acondicionarlas; ponerles impuestos para convencer a sus propietarios que ociosas no son un buen negocio; recuperarlas y densificarlas, cuando ello es posible, como sucede con muchas construcciones antiguas y etcétera aquí también.
Todo ello requiere organización, planificación y recursos. Por ahora los primeros son incipientes y los recursos, escasos (véase «Un presupuesto macroeconómico», Brecha, 5-IX-25). Porque comprar, expropiar, rehabilitar, acondicionar, todo eso cuesta dinero, aunque la adquisición, por ejemplo, se haga como canje por deuda.
La falta de recursos puede atemperarse con un uso eficiente de los que se cuenta, pero está probado que eso tiene un límite que no se puede sobrepasar y que llega un momento en que, si no se aumentan los recursos, lo que se puede hacer también es escaso.
Los recursos pueden venir de las rentas generales del país, como sucede con casi todo su presupuesto, o ser específicos, como sucede, por ejemplo, con el impuesto de primaria. En esto también hay algunos antecedentes interesantes, como el impuesto a la edificación inapropiada o los tributos a las viviendas vacías, aplicados en diferentes momentos y ámbitos.
Y también hay un antecedente normativo muy importante: el artículo 38 de la ley 18.308, de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible, de 2008, que establece las obligaciones que implica la propiedad inmueble, entre ellas el «deber de usar». Cierto que luego lo describe así: «Los propietarios de inmuebles no podrán destinarlos a usos contrarios a los previstos por los instrumentos de ordenamiento territorial», lo que es la nada perfecta (bueno sería que sí los pudieran destinar a usos contrarios a las normas) e intenta desdibujar lo que decía el anteproyecto en discusión dos años antes y que sí tenía sentido: «Los propietarios de inmuebles deberán destinarlos efectivamente al uso dispuesto por los instrumentos de ordenamiento territorial». Desapareció el «deberán», desapareció el «efectivamente» y la explicación perdió sentido. Pero desafiaría a la razón quien sostuviera que el deber de usar puede cumplirse dejando una vivienda vacía por años y mucho menos abandonándola. Y el incumplimiento del deber de usar, más que cualquier otra cosa, justifica que un bien que salió de la sociedad vuelva a ella.
De cualquier forma, la cuestión siempre termina en un asunto de recursos. Y ya se sabe que, sin recursos, solo hay discursos.
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Finalmente, un breve comentario sobre el proyecto que motivó todas estas reflexiones, presentado hace cuatro años, por casi todos los senadores y las senadoras del Frente Amplio, y retomado en esta legislatura. El proyecto resuelve, con la celeridad necesaria, dos problemas importantes: fija la indemnización por la expropiación del inmueble vacío y con deudas compensables (en general algo largo y fuente de incertidumbres) y establece, además, el origen de los recursos, que, dado que se paga –al menos parcialmente– con el cobro de una deuda casi incobrable, no exigiría –o exigiría menos– recursos adicionales.
Sin embargo, hay algunos cabos sueltos: que se tome, como monto de la indemnización, el valor catastral del bien depende de que el juez actuante esté de acuerdo o no, y es probable que los «no» no sean pocos, lo cual pondría el tema de vuelta en la órbita de los peritos, de una manera que no está muy clara. Por otra parte, las deudas de los padrones son generalmente con los gobiernos departamentales, de modo que, si el expropiante no es uno de estos, sino por ejemplo el MVOT (que es lo más probable), la deuda la terminará pagando el expropiante.
- Hemos sumado, a las 63 mil viviendas que los censos determinan específicamente como de desocupación friccional, las 97 mil «desocupadas otras», de las que no se especifica la razón, pero que por sus características y tendencia claramente también parecen ser unidades en alquiler o venta, solo que en el momento actual no son ofrecidas. ↩︎
- El plan correspondiente a este quinquenio hace un detenido análisis de las carencias del actual stock habitacional, pero no incluye un cálculo del déficit. De cualquier modo, dado que entre el censo anterior y el de 2023 los hogares aumentaron más que las viviendas, puede afirmarse que el déficit creció (véase «Datos y relatos sobre las “viviendas desocupadas”», Brecha, 7-II-25). ↩︎
