¿Cómo explicar el extraordinario crecimiento de las cooperativas en los últimos años? ¿Son las políticas públicas para el fomento del cooperativismo el factor que justifica este crecimiento? A lo largo de la historia la relación entre el Estado uruguayo y las cooperativas ha sido, cuando menos, compleja. El Estado ha transitado por posturas que van desde el desconocimiento, pasando por la indiferencia, hasta la decidida promoción del cooperativismo a partir de la aprobación de la ley general de cooperativas de 2008.
Si observamos la evolución reciente del cooperativismo en el Uruguay, encontramos que, en los últimos 30 años, la cantidad de cooperativas se cuadruplicó. El siguiente gráfico muestra que las cooperativas pasaron de un total de 844 en 1989 a 3.665 en 2017. Si bien el crecimiento es en todas las modalidades, el mayor aumento se da en las cooperativas de vivienda y las cooperativas de producción o trabajo asociado.
Un crecimiento como este no puede ser explicado por un solo factor. Seguramente estén por detrás una pluralidad de factores y diferencias importantes de acuerdo a la modalidad. Pero sin dudas que una de las explicaciones para entender el crecimiento la podemos encontrar en los cambios de las políticas públicas hacia el cooperativismo. A lo largo de su historia, el movimiento cooperativo uruguayo, a diferencia de otros de la región, se ha caracterizado por un vínculo de autonomía e independencia con el Estado. Sin embargo, el desarrollo del cooperativismo uruguayo ha sido facilitado u obstaculizado por el accionar del Estado, pero ha conservado siempre su autonomía.
Un primer aspecto a señalar en la relación del Estado uruguayo con el cooperativismo es la inexistencia de un reconocimiento constitucional del cooperativismo como sí hay en otros países de la región (en la Constitución de 1988 de Brasil, en la Constitución de 1992 de Paraguay, en algunas constituciones provinciales de Argentina). La única referencia a las cooperativas en la Constitución uruguaya es indirecta. El artículo 188 establece que “el Estado podrá participar en actividades industriales, agropecuarias o comerciales, de empresas formadas por aportes obreros, cooperativos o de capitales privados”.
A su vez las cooperativas han tenido un tardío reconocimiento en la legislación uruguaya. La primera ley que abordó la materia cooperativa fue la ley 9.526 de 1935 por la que se creaba Conaprole para organizar la comercialización, industrialización y distribución de la leche en Montevideo. El reconocimiento de las cooperativas agrarias no se dio hasta 1941 con la ley 10.008, y recién en 1946 se aprobó la ley 10.761 de sociedades cooperativas que regulaba otras modalidades. Posteriormente se fue desarrollando una legislación fragmentada que regulaba de manera incoherente las distintas modalidades cooperativas y que permaneció vigente hasta la aprobación en 2008 de la ley general de cooperativas.
A esto se suma que, si bien existieron diversas reparticiones públicas encargadas del relacionamiento con las diferentes modalidades cooperativas por separado (distintos ministerios, el Banco Central, el Banco Hipotecario, etcétera), hasta la creación de la Comisión Honoraria del Cooperativismo (Chc) en 1991 no se contó con un órgano estatal con competencia general en materia cooperativa.
Pero aun con la creación de la Chc se dio un hecho insólito. En 2003 la Dirección Nacional de la Propiedad Industrial, del Ministerio de Industria, Energía y Minería, concedió el registro de la marca “cooperativa” a la firma Serenity S A de Argentina. Por este motivo, la Confederación Uruguaya de Entidades Cooperativas (Cudecoop) entabló una demanda de nulidad contra la resolución. Finalmente, en 2006, tres años después, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo consideró que “la Resolución impugnada contraviene lo dispuesto a texto expreso por el artículo 15º de la Ley 10.761 que prohíbe el empleo de la palabra ‘Cooperativa’ por entidades que no lo son” y anuló la concesión de la marca. Hasta ese punto llegaba el desconocimiento del cooperativismo.
Finalmente, fruto de más de treinta y cuatro años de luchas del movimiento cooperativo, en 2008 se aprobó la ley 18.407 del sistema cooperativo. Lo increíble es que la aprobación de la ley se hizo con la unanimidad de los legisladores. Durante la votación, parlamentarios de todos los partidos elogiaron las virtudes del cooperativismo y la coherencia entre la visión del partido de cada uno y la filosofía que inspiraba la ley. Increíble porque la anterior ley sobrevivió durante 62 años y previamente fracasaron tres proyectos de ley general, algunos que ni siquiera fueron considerados por el Poder Legislativo.
La ley aprobada transformaba y consolidaba la legislación en materia cooperativa; superaba normas contradictorias entre sí, y creaba nuevas modalidades o clases de cooperativas, nuevos escenarios de trabajo, mayor flexibilidad e instrumentos de financiamiento desconocidos hasta ese momento. A partir de la ley hubo una visualización más nítida del cooperativismo en el conjunto de la sociedad. La ley permitió hablar de definiciones comunes de cooperativismo, y esto se reflejó en el campo jurídico y también en la relación con los bancos u otros actores de la sociedad. La unidad de la legislación ayudó a jerarquizar y regular algunos aspectos específicos de las cooperativas, diferentes a los de las sociedades comerciales. A su vez esto permitió afirmar el movimiento cooperativo.
Uno de los aspectos destacados de la nueva ley fue la creación del Instituto Nacional del Cooperativismo (Inacoop), que permitió integrar e incrementar las acciones de promoción. Este instituto se constituyó como persona pública no estatal, con el objetivo de “promover el desarrollo económico, social y cultural del sector cooperativo y su inserción en el desarrollo del país” (artículo 187 de la ley 18.407). Además, la ley preveía una conformación mixta del directorio con tres delegados del Poder Ejecutivo y dos delegados del sector cooperativo designados por el presidente de la República a propuesta de Cudecoop.
Desde su creación el Inacoop ha trabajado en estrecha colaboración con el movimiento cooperativo, desarrollando programas de financiamiento, capacitación y asesoramiento técnico para las cooperativas como el Fondo de Fomento Cooperativo (Fomcoop), el Fondo Rotatorio Especial (Frecoop), el Fondo para el Desarrollo (Fondes), el Programa de Formación Cooperativa (Procoop), la Incubadora de Cooperativas (Incubacoop), etcétera.
Quedaron atrás los tiempos de la legislación fragmentada e incoherente, la ausencia de institucionalidad específica y las medidas insólitas como reconocerle la propiedad de la marca “cooperativa” a una sociedad anónima extranjera. Hoy tenemos otro escenario político-institucional que brinda nuevas posibilidades y oportunidades al movimiento cooperativo, que en gran medida explican su crecimiento y desarrollo. Como decía el arquitecto Juan Pablo Terra1 en su libro Proceso y significado del cooperativismo uruguayo (1986): “La estructura capitalista es conflictiva con el cooperativismo y la autogestión. Como mínimo, limita extremadamente su papel. (Pero) (…) importa señalar que el análisis de los hechos indica la existencia de grandes espacios que han podido ser ocupados por la cooperación y que los cambios de políticas pueden extender mucho esos espacios”.
* Profesor del Programa de Historia Económica y Social de la Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de la República. Coautor con Gerardo Caetano de Lo que nos une. Cudecoop: 30 años de cooperativismo, Mtss, Montevideo, 2019.
1 Juan Pablo Terra (1924-1991), arquitecto y político uruguayo. Fue diputado y senador por el Partido Demócrata Cristiano (Frente Amplio) y redactor principal de la ley 13.728 del plan nacional de vivienda, de 1968, que, entre otros aspectos, regulaba las cooperativas de vivienda.
