Los primeros meses del nuevo gobierno han demostrado cómo el hecho de que aparezcan eventos externos totalmente imprevisibles, y con efectos económicos y sociales tan fuertes como una pandemia, no implica necesariamente que los actores políticos se muevan de sus planes originales.
Es difícil encontrar, entre las acciones promovidas, algún indicio de adaptación al nuevo contexto: la Ley de Urgente Consideración apenas fue presentada un tiempo después de lo previsto y sin cambios sustantivos que consideraran el nuevo escenario; Uruguay es el país que menos invirtió para paliar los efectos de la crisis generada a partir del covid-19, y ahora estamos iniciando un proceso de discusión presupuestal que anuncia recortes importantes en prácticamente todas las áreas del sector público. A estos hechos se suman las palabras descalificatorias sobre la Universidad de la República (Udelar) y declaraciones que atentan contra lo poco que ha avanzado el país en materia de derechos humanos.
Queda muy claro que estamos ante un gobierno de derecha, y esto no debería ofender ni escandalizar a nadie: es una categoría analítica que ayuda a ordenar el espectro ideológico de partidos, políticas y personas. Pero muchas veces, desde la oposición o desde algunos actores sociales, se agrega otro término para caracterizar al gobierno: «neoliberal». Las siguientes líneas intentarán repasar algunas acciones y actitudes de la coalición que lidera el Partido Nacional con relación al Estado, como forma de indagar sobre si es cierto que estamos ante la construcción de un Estado neoliberal.
Adelanto mi conclusión: lejos de tener un programa claro de qué hacer con el Estado, las autoridades actuales se han guiado por dogmas y prejuicios hacia lo público, que entre otras cosas evidencian un profundo desconocimiento de estructura, actores y funciones. De consolidarse esta línea, se avanzará hacia un debilitamiento de las capacidades del Estado como agente capaz de colaborar en la promoción de una estrategia de desarrollo y se fortalecerán, en cambio, las prácticas de patrimonialismo todavía presentes en la administración pública uruguaya.
UN POCO DE TEORÍA
Así como en el debate público sobre la reforma del Estado en Uruguay se ha tendido a simplificar la discusión en torno al eje de la inamovilidad de los funcionarios, muchas veces tiende a caricaturizarse el paradigma neoliberal como un modelo que aboga simplemente por un Estado mínimo que privatiza empresas y políticas públicas. Considero que esta es una visión muy infantil que subestima el planteo neoliberal.
A diferencia de sus antecesores liberales del siglo XIX, los pensadores que nutrieron ideológicamente al neoliberalismo reconocieron que mercado y capitalismo son construcciones políticas y sociales, y que, por ende, no son naturales.1 Es por eso que el Estado, en un orden neoliberal, ya no es simplemente juez y gendarme: es un actor importante que tiene como objetivo mantener el orden de mercado e interviene constantemente para construir y restablecer las condiciones necesarias para el ejercicio de la competencia. Esta misma lógica es trasladada al interior del aparato estatal, donde se intenta construir una gestión pública lo más parecida a la gestión privada de carácter gerencial, introduciendo la lógica de mercado en su diario vivir.
Joseph Schumpeter, un intelectual que no se caracteriza precisamente por su afiliación marxista, considera que el Estado debe mantener y reforzar las innovaciones producidas por las empresas, por ejemplo, a través de las patentes, pero debe al mismo tiempo desarrollar un programa intensivo de investigación y desarrollo en aquellos sectores de la economía donde el mercado nunca entraría a priori.2
En definitiva, lejos de un Estado mínimo o pasivo, el Estado del paradigma neoliberal es muy activo y presente, pero en lugares y de maneras distintas a las que podría pensarse desde una visión de izquierda. Como decía Pedro Narbondo,3 el Estado neoliberal no sólo desregula, sino que también rerregula para potenciar la mercantilización de políticas sociales, entre otros temas.
LA COALICIÓN Y LA REFORMA DEL ESTADO
Las noticias apuntan a que la construcción de una administración pública de tipo gerencial, potente técnicamente, flexible y orientada a resultados no aparece en el guion de la coalición de gobierno. Por el contrario, lo que tenemos es un revival de opciones ya ensayadas y de probada ineficacia: la decisión de no ocupar vacantes sin mediar estudios previos, la voluntad de recortar presupuesto estableciendo porcentajes fijos en diferentes áreas, etcétera. Todo esto ya lo vivimos en la segunda presidencia de Julio María Sanguinetti, con el Comité Ejecutivo para la Reforma del Estado, creado en la órbita de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto.
Los resultados de este tipo de medidas ya son conocidos: envejecimiento de la plantilla, pérdida de motivación para el ejercicio de las tareas, destrucción de lo poco que queda de una carrera administrativa, expulsión de los recursos humanos más calificados y, por otro lado, ingresos a la función pública mediante mecanismos espurios que no generan derechos ni garantizan memoria institucional. No parece la mejor estrategia para iniciar algún tipo de transformación estructural.
Si miramos cómo la coalición nombró cargos directivos y gerenciales, vemos que dicho proceso fue y es complicado, pero no únicamente como consecuencia de la compleja negociación por cargos en ella, sino sencillamente por un tema menos romántico: el dinero. Las primeras, segundas y hasta terceras opciones para integrar el gobierno se fueron cayendo porque las condiciones salariales no colmaban las expectativas de los candidatos. Este hecho también da cuenta de la falta de vocación de servicio público que tiene buena parte de las bases del gobierno.
A esto hay que agregarle la contratación directa de asesores en la órbita de Presidencia y la utilización del mecanismo de pases en comisión por parte de las autoridades del Ministerio de Desarrollo Social. Esto último no es más que el salto a escala nacional de prácticas que nunca fueron desterradas, o al menos reguladas, en el segundo nivel de gobierno y en el Poder Legislativo. Uno de los principales debes en materia de reforma administrativa del Estado es la profesionalización de la gestión de recursos humanos en las intendencias. Allí, y ahora a nivel nacional, el modelo no es el de una gestión pública gerencial, sino el de patrimonialismo propio del siglo XIX.
En otras arenas de la política, las opciones tomadas a la hora de llenar cargos reflejan muy claramente la coalición de apoyo. Casos muy claros son los del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca, donde el propio ministro se asume como representante de las gremiales rurales, pero también en la salud, donde la opción de poner al exrepresentante de los prestadores privados a dirigir la Junta Nacional de Salud se parece bastante a poner al zorro a cuidar el gallinero.
Para terminar este incompleto repaso, no está de más retomar un tema que ha ocupado muchos espacios en las últimas semanas: el recorte presupuestal y el ataque sistemático a la Udelar. Puede gustar más o menos, pero lo cierto es que la mayor parte de la investigación científica en el país se realiza por recursos humanos e infraestructura pública. Esto no es algo que se haya construido durante las administraciones del Frente Amplio, sino que es un patrón histórico.
En este caso, el hecho de que el presidente, el ministro de Educación y Cultura e importantes asesores no hayan pasado nunca por la Udelar lleva a pensar que la motivación para estos ataques viene más desde el prejuicio alimentado por esa idea de que la Udelar es un gran comité de la izquierda que de una genuina postura ideológica. O tal vez se combinen ambas.
En definitiva, si la reforma del Estado era la madre de todas las reformas y el Estado durante los gobiernos del Frente Amplio fue un niño huérfano, en este quinquenio parece que sabemos algo más: el hijo no fue deseado, no se lo conoce y se lo desprecia profundamente.
* Investigador del Instituto de Ciencia Política de la Udelar.
1. Amable, Bruno (2011). «Morals and politics in the ideology of neo-liberalism», en Socio-economic Review, número 9, págs. 3-30.
2. Sánchez Ancochea, Diego (2005). «Capitalismo, desarrollo y Estado. Una revisión crítica de la teoría del Estado de Schumpeter», en Revista de Economía Institucional, volumen 7, número 13, págs. 82-100.
3. Narbondo, Pedro (2014). «Estado neoliberal, Estado desarrollista y Estado de bienestar universalista». Documento 02/14, Instituto de Ciencia Política. Disponible en: https://cienciassociales.edu.uy/wp-content/uploads/2019/08/DOL_14_02_Narbondo.pdf.