La defensa nacional fue, por unanimidad, un tema ausente en la campaña electoral. Contrariando el lema elegido por Benedetti (alias Damocles) para su célebre columna humorística de Marcha, los candidatos prefirieron no menear el asunto de la defensa.
Así, salvo alguna excepcional alusión al salario de los soldados, la cuestión no se agitó en las tribunas. Es lógico, el tema no aporta votos ni genera entusiasmos. Lo más sensato parecía ser eludirlo. Sin embargo, a la hora de gobernar, la defensa nacional se revela como una cuestión ineludible en la que anidan problemas serios, largamente enquistados y de difícil solución. Así, una vez definidas las elecciones nacionales y mientras los uruguayos transcurrimos el verano, conviene aprovechar el descanso para levantar la alfombra y echar un vistazo sobre una cuestión que, si es posible, normalmente preferimos ni mirar. Menos aún meneallo.
LO BÁSICO: ¿QUÉ ES LA DEFENSA NACIONAL?
Conviene explicitar de qué estamos hablando. La definición de defensa nacional en Uruguay está consagrada en el artículo 1.o de la ley 18.650, Marco de Defensa Nacional (LMDN), aprobada unánimemente en 2010 por todos los partidos representados en el Parlamento, como «el conjunto de actividades civiles y militares dirigidas a preservar la soberanía y la independencia de nuestro país, a conservar la integridad del territorio y de sus recursos estratégicos, así como la paz de la República, en el marco de la Constitución y las leyes; contribuyendo a generar las condiciones para el bienestar social, presente y futuro de la población».
Es bueno remarcar dos elementos de la definición. Primero, la defensa nacional no es un asunto exclusivo de los militares, sino que le concierne al conjunto de la sociedad. Así, a las Fuerzas Armadas (FFAA, la institución militar de la defensa) les compete la «ejecución de las actividades militares de la Defensa Nacional» (artículo 17 de la LMDN). Y léase bien: la ejecución. Por tanto, el análisis, la elaboración y la decisión acerca de las actividades militares de la defensa –qué, cómo, cuándo, dónde y con quién– son potestad de las autoridades políticas electas, quienes, si así lo entienden, podrán solicitar opinión a los mandos militares. Las actividades no militares –civiles– de la defensa recaen, naturalmente, sobre las diferentes instituciones públicas y la ciudadanía organizada.
Lo segundo que conviene remarcar es que «el bienestar social, presente y futuro de la población» referenciado en la definición citada no es, en sí mismo, un objetivo de la defensa nacional. Por el contrario, la ley establece que las actividades de la defensa nacional, como todas las políticas públicas, «contribuyen a generar las condiciones» para dicho bienestar.
Finalmente, debe agregarse que la LMDN también estipula que las FFAA «bajo la autorización expresa del ministro de Defensa Nacional podrán prestar servicios o colaboración en actividades que por su especialidad, relevancia social o conveniencia pública les sean solicitadas y sin que ello implique detrimento en el cumplimiento de su misión fundamental».
¿A QUÉ DEBE DEDICARSE EL MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL?
Sigamos con lo básico. El artículo 14 de la citada ley establece que el Ministerio de Defensa Nacional (MDN) tiene «por atribución y competencia básica la conducción política de aquellas áreas de la Defensa Nacional que las leyes y el Poder Ejecutivo en el marco de sus facultades determinen y en particular todo lo relacionado con las Fuerzas Armadas».
Quiere decir que el MDN debe ocuparse de todo aquello referido a las FFAA, además de a las actividades de la defensa nacional que el Parlamento y el Poder Ejecutivo le asignen. En buen romance, las actividades no militares –civiles– de la defensa nacional serán de competencia del MDN si las autoridades pertinentes lo establecen explícitamente.
Además, con qué recursos financieros cuenta el MDN y cuál es su destino son aspectos que determinan en buena medida sus reales capacidades de gestión.
LOS RECURSOS PRESUPUESTALES Y A QUÉ SE DEDICAN
El monto total de recursos que consumió el MDN en 2023 representó algo más del 6 por ciento del presupuesto nacional ejecutado. Ello se compone del detalle que se expone a continuación, tomando como fuente el portal de transparencia presupuestaria de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto de la Presidencia de la República. El monto presupuestal de 2023 ascendió a unos 21.391 millones de dólares (con el valor del dólar estimado en 39 pesos); algo más del 3 por ciento de dicha cifra –3,24 por ciento, según el portal– fue destinado al MDN, lo que totaliza casi 694 millones de dólares.
A dicha cifra corresponde agregar los alrededor de 550 millones de dólares (21.466.000 pesos) transferidos al Servicio de Retiros y Pensiones de las FFAA, dependiente del MDN, para honrar los retiros y las pensiones del personal militar en 2023. Así lo establecieron las resoluciones 932, del 26/1/2023, y 1.356, del 29/12/2023, ambas firmadas por el presidente y la ministra de Economía y Finanzas. De tal forma, la cifra total destinada en 2023 al MDN casi se duplicó, al ascender a 48.529 millones de pesos, unos 1.244 millones de dólares; esto es aproximadamente el 6,2 por ciento del presupuesto nacional de gastos, tal como se adelantó anteriormente.
Una segunda perspectiva de análisis es la distribución funcional de los recursos presupuestales del MDN. Esto es qué monto se destina al pago de retribuciones personales, al funcionamiento y a las inversiones. Esta aproximación también depara alguna sorpresa; la futura administración de gobierno encontrará un MDN dedicado básicamente a pagar salarios, retiros y pensiones.
En efecto, recurriendo nuevamente al portal de transparencia presupuestaria, rubro rendición de cuentas, es posible verificar que casi el 85 por ciento del presupuesto del MDN en 2023 se destinó a pagar salarios y que el 15 por ciento restante se distribuyó entre funcionamiento (11 por ciento) e inversiones (4 por ciento). La contundencia de las cifras vuelve innecesario hacer mayores comentarios. Además, la tendencia en los últimos años ha sido el aumento del peso relativo de los salarios en el presupuesto del MDN. Por ejemplo, en 2017, aunque el ministerio ya participaba con un 3,45 por ciento en el presupuesto nacional, el rubro de salarios representaba el 74,2 por ciento de su gasto total. Entre ese año y 2023, seis años, su participación en el gasto ejecutado por el MDN creció un 10 por ciento.
Finalmente, algunas reflexiones acerca de las perspectivas del futuro gobierno en el ámbito de la defensa, incluyendo algunas herencias de último momento.
EL FUTURO GOBIERNO DEL FRENTE AMPLIO EN EL MDN
Ya no existen condiciones para agitar fantasmas, como se intentó en 2005, cuando el Frente Amplio (FA) asumió la dirección del MDN por primera vez.
Tampoco es mucho lo que se puede especular a partir de los contenidos del documento «Bases programáticas 2025-2030», cuyo último punto lleva el título «Una defensa posible, creíble y efectiva». Sus 16 acciones prioritarias resultan compartibles y razonables, aunque su generalidad vuelve difícil el ejercicio de proyectar las posibles líneas de política a implementar por la ministra designada. Es dable esperar que el próximo gobierno capitalice las experiencias previas, pero es escasa la información disponible acerca de los planes del futuro gobierno en relación con la principal atribución del ministerio: la conducción política de las FFAA.
Luego de haber promovido la aprobación de dicha potestad y promulgado la LMDN en 2010, los posteriores gobiernos del FA, con pocas excepciones, tendieron a reeditar la lógica tradicional de un ministerio dedicado a gestionar iniciativas y decisiones de los comandos de las FFAA. Así, el poder y la influencia castrenses no solo crecieron en el ámbito de la defensa nacional, sino que la corporación militar devino columna vertebral de un partido político cuya actividad fue crucial para la derrota electoral del FA en 2019.
Durante el gobierno de la coalición multicolor, la orientación del MDN fue plegarse a los lineamientos del Pentágono, ubicándose bajo la tutela de la cooperación militar de Estados Unidos para esperar que el Tío Sam decidiera transferir algún material de descarte a nuestras FFAA.
Ciertos resultados de la autonomía con la que las jerarquías militares gestionaron sus instituciones ya están a la vista: los recursos que el país destina a su defensa militar en realidad se utilizan principalmente para pagar salarios y retiros; las FFAA se emplean preferentemente en actividades que les generen recursos –operaciones de paz, patrullaje de fronteras, custodia perimetral de cárceles, etcétera–, mientras continúan perdiendo capacidades militares para cumplir con su misión fundamental.
Por otra parte, la gestión del FA deberá hacerse cargo –entre otras cosas– de las consecuencias del original procedimiento de comprar para que pague el que viene atrás instaurado por el gobierno multicolor. En efecto, el ministro Javier García había realizado muchas promesas a los militares. Pocos fueron los anuncios concretados en su gestión. Su sucesor, Armando Castaingdebat, ha ido cerrando una serie de adquisiciones de equipamiento largamente pospuestas. Aún es temprano para establecer con seguridad los alcances reales de tanta generosidad de último momento.
Si las compras, muchas necesarias, finalmente se concretan, será el futuro gobierno el que asumirá su pago. La jugada política es a varias bandas. El gobierno saliente, luego de haber mantenido los tradicionalmente ínfimos niveles de inversión durante su gestión, podrá usar las decisiones de fin de año para cortejar a la corporación militar. Además, las consecuencias financieras de dichas compras condicionarán seriamente la gestión del gobierno entrante.
El objetivo estratégico central de la nueva administración del FA en el MDN parecería ser el fortalecimiento institucional y político de la secretaría de Estado para ponerla en condiciones de asumir su responsabilidad en la conducción de las FFAA. Solo de esa forma, en un proceso que deberá sortear todo tipo de obstáculos, se podrán revertir las lógicas perversas instaladas como consecuencia de la autonomía de gestión conferida a la corporación militar. También los resultados de un largo período en el que las autoridades políticas, en lugar de cumplir con su obligación democrática de ejercer el mando superior de las FFAA, dedicaron sus esfuerzos a ganarse la simpatía de la corporación militar.
Luego de la derrota electoral sufrida en 2019, el FA llevó adelante una muy sana revisión autocrítica. Ella fue clave para implementar el conjunto de iniciativas que explican los resultados de las recientes elecciones. También lo será para asegurar que el nuevo gobierno cumpla con las expectativas de la mayoría del electorado. Quizás sea necesario un similar ejercicio autocrítico en relación con la experiencia de los 15 años anteriores de gestión frenteamplista en el MDN. De ellos resulta difícil deducir un lineamiento estratégico en relación con la vieja pregunta de qué FFAA debe –y puede– tener el Uruguay?
