La transcripción de las leyes a la realidad conoce expresiones muy variadas. En tiempos de Jorge Pacheco Areco, con los 10 mil viejos pesos de un salario mínimo nacional se compraba cuatro veces más que con los 1.145 pesos uruguayos que se pagaban, por ese concepto, en tiempos de su tocayo Batlle Ibáñez.
El 28 de febrero de 2003, el precio de la leche al público, «puesta en el mostrador del comerciante minorista, el litro, envasada en bolsitas de polietileno» (según el decreto del Poder Ejecutivo), se fijó en 8,70 pesos uruguayos. Con un salario mínimo se compraban 135 litros. En 2019, en cambio, con esa prestación, podían adquirirse 556 litros del mismo producto. Hoy alcanza para pagar 518. Y esto aunque la definición del salario mínimo parezca tan clara: se trata –dice la ley– del monto necesario «en relación a las condiciones económicas que imperan en un lugar, para asegurar al trabajador un nivel de vida suficiente, a fin de proveer a la satisfacción de sus necesidades físicas, intelectuales y morales».
Uno de los aspectos de la discusión sobre la reforma que se propone introducir en el artículo 67 de la Constitución, que regula la seguridad social, tiene que ver con su transcripción en plata: cuánto cuesta, de dónde se sacará ese dinero, si comprometerá o no la posibilidad de hacer otros gastos que se valoran necesarios. Pero, antes de eso, habría que estar de acuerdo en lo que dice, en concreto, la papeleta. Y no es el caso.
«Lo indiscutible es que la papeleta dice que cuando una persona cumpla los 60 años y esta tenga 30 años aportados, el Estado le tiene que ofrecer la posibilidad de la jubilación y que esa jubilación no puede ser inferior al salario mínimo nacional. Se dice también en forma clara que no podrá haber administradoras de fondos privadas», sintetizó, conversando con Brecha, un jurista, asesor del movimiento sindical. ¿Qué está, entonces, en discusión?
Por persona o por recibo
La iniciativa reformadora se desarrolla en siete incisos. Los líos empiezan en el sexto, cuyo primer enunciado determina: «Ninguna jubilación, ni pensión podrá ser menor al valor del salario mínimo nacional». El punto es que una misma persona puede recibir una jubilación y, además, una pensión. De acuerdo a la edición de julio de Indicadores de la Seguridad Social, que publica el Banco de Previsión Social, hay 128 mil pasivos que reciben más de una pasividad. Cabe, entonces, preguntar si debe entenderse que cada pasivo debe recibir un monto no inferior al mínimo o si cada una de las pasividades que se le abonan tiene que atenerse a ese umbral.
Al constitucionalista Luis Fleitas Brecha lo conoció en el local
de la Federación de Obreros y Empleados de la Bebida, en un encuentro convocado por la corriente sindical En Lucha, durante las discusiones que precedieron a la resolución de la Mesa Representativa del PIT-CNT de promover la reforma. El abogado alegó entonces a favor de buscar que la ley jubilatoria aprobada por el oficialismo fuera declarada inconstitucional por la sencilla razón de que, aunque el artículo 67 expresa que el régimen jubilatorio debe sostenerse con la contribución de los trabajadores, los patrones y el Estado, la ley del gobierno descargaba sus costos exclusivamente sobre los trabajadores. Su postura no primó en la discusión (véase «Ahora, nunca o después», Brecha, 28-VII-23).
«La norma que se propone no da espacio a dos interpretaciones», dijo al semanario, esta vez, consultado sobre cómo entender el inciso sexto de la papeleta. «La lectura que se ha postulado por ahí, acerca de que la disposición se referiría a las prestaciones o jubilaciones que percibiera una persona, es decir, que el mínimo estaría dispuesto por persona, quizás estuvo en la intención de los autores y quizás lo que quedó escrito fue fruto de una mala técnica de redacción, eso no lo sabemos; pero lo que surge claramente de la disposición es que ninguna prestación puede ser inferior al mínimo», afirmó.
El doctor Juan Ceretta –tercer jurista consultado– es catedrático de litigio estratégico del Consultorio Jurídico de la Universidad de la República y, si bien no es asesor del movimiento sindical, participó de la redacción del texto
de la papeleta. «Haciendo una interpretación piedeletrista del numeral sexto, parecería que habla de cada prestación», admitió. «Pero», propuso, «una lectura conjunta del artículo 67 propuesto por la papeleta permite entender que se habla de cada persona; que el salario mínimo es un piso básico por persona y no por prestación. Cuando en el primer numeral se habla de la seguridad social como un derecho humano, se habla de las personas, no de las prestaciones. El literal f de ese mismo numeral, que refiere a la suficiencia de las prestaciones, habla, también, de que tienen que ser suficientes para las personas. El numeral tercero dice que “todas las personas” deben tener garantidas “prestaciones adecuadas y suficientes”. El sujeto del séptimo, que establece la edad mínima, también es “las personas”».
Ceretta reconoció que la cuestión es «opinable». Sin embargo, argumentó, «está claro que los defensores de la reforma nunca plantearon que cada prestación fuera al menos igual al mínimo. Y parecería que todo el sistema político está de acuerdo en que estaría bien que fuera por persona y no por prestación. Entonces, si a alguien le preocupa esto, alcanzaría con votarse una ley interpretativa que lo estableciera, que debería votarse por unanimidad, porque ni los promotores ni los detractores de la reforma están planteando que sea por prestación».
Fleitas coincide con Ceretta en un punto: «De acuerdo al numeral 20 del artículo 85 de la Constitución, el Parlamento tiene la facultad de interpretarla, y si no existiera esa norma, lo podría hacer igual». Sin embargo, puntualiza: «Pero el mismo numeral remite a otros artículos, que establecen que una ley interpretativa puede ser declarada inconstitucional si es contraria a la Constitución. No le puedo hacer decir a la norma de la carta que protege el derecho a la vida que habilite imponer la pena de muerte. El Parlamento puede dictar una ley que reglamente esta cláusula, pero la palabra final la tendrá la Suprema Corte de Justicia (SCJ), como intérprete último de la constitucionalidad». Y a su juicio una ley interpretativa con este contenido «tiene altas chances de ser declarada inconstitucional. No solo porque se trataría de un texto refrendado por la ciudadanía, sino por las expectativas que alimentó y porque, además, desde el momento mismo de su aprobación, empezaría a generar derechos. Para mí no tiene vuelta», insistió.
Ceretta entiende que este tipo de conflictos seguirían otro camino. «Aun si una ley interpretativa no fuese posible y un individuo se sintiese perjudicado porque una de sus prestaciones fuera inferior al mínimo, tendría que presentar un reclamo por una liquidación mal hecha. Seguramente no sería atendido por la SCJ, sino que seguiría la vía de un recurso administrativo y terminaría en el Tribunal de lo Contencioso Administrativo (TCA). Habría que estudiarlo mejor, pero creo que no ha sucedido algo así en la historia de la Corte. Históricamente los reclamos sobre prestaciones de la seguridad social se han resuelto en el TCA», sostuvo. Sin embargo, añadió: «Es cierto que el TCA podría plantear la inconstitucionalidad».
«Si existiese esa ley interpretativa, es cierto que quien se sintiese damnificado podría intentar que se declare su inconstitucionalidad para después hacer su juicio por cobro de pesos», consideró también. «Pero que la Corte así lo declare, parecería un caso un poco de laboratorio. Declarar inconstitucional una ley aprobada por el cien por ciento de los votos del Parlamento sería un mensaje muy duro», argumentó.
Fleitas, en su diálogo, no había acudido al laboratorio donde se experimenta con el supuesto de una ley interpretativa unánime. Había apelado al archivo. «Cuando han comenzado a acumularse las declaraciones de inconstitucionalidad y la Corte ha mantenido su integración –lo que significa que una y otra vez seguirá adoptando la misma interpretación–, el Legislativo recogió el guante y cambió la ley cuestionada. Así sucedió cuando se quiso imponer el impuesto a la renta de las personas físicas a los jubilados. Hubo sucesivas declaraciones de inconstitucionalidad y finalmente el Parlamento tuvo que sustituir aquella norma y crear el impuesto de asistencia a la seguridad social», recordó.
El futuro, sin embargo, siempre está preñado de posibilidades. «Si por ley ordinaria se integran todas las prestaciones de la seguridad social en una, siguiendo la línea de la convergencia de todas las cajas que el sistema propone para el futuro, se acaba la discusión del numeral sexto; habría una sola cosa, que podría llamarse jubilación-pensión, y este es uno de los debates que habría que dar en una verdadera reforma de la seguridad social», puso por caso Ceretta.
Cambio o congelación
Además de la reformulación del artículo 67, la propuesta añade cinco «disposiciones transitorias y especiales». De aprobarse, tales preceptos aumentarán la lista de las que la carta ya tiene al final, ordenadas según las letras del alfabeto. El 67 ya tenía alguno, asociado a la uve. Entonces, las nuevas disposiciones se denominan V’, V’’, V’’’, y así.
Aclaremos. «Transitorias» son aquellas que rigen entre la vigencia del viejo régimen constitucional y la entrada en vigor del nuevo. «Especiales», en cambio, son las que, si bien no tienen plazo de vencimiento, se juzga inadecuado incluir como un artículo constitucional propiamente dicho porque atañen, por ejemplo, a asuntos demasiado específicos para irrumpir sin más en la prosa universalista de la carta magna, pero conviene que estén para aclarar el sentido del artículo al que aluden. En la reforma hay de las dos.
Claramente transitoria es la V’’’, que encomienda al Banco de Previsión Social (BPS) la creación de un fideicomiso donde se verterán los ahorros que actualmente están en manos de las administradoras de fondos de ahorro previsional (AFAP) y el nombramiento de una comisión especializada en la transición, a efectos de ordenar los registros de tal modo que queden claros los aportes realizados por cada trabajador y que hasta entonces se dividían entre el BPS y las AFAP.
En cambio, dirimir si la V’ es transitoria o especial es harina de otro costal y –aunque suene a disquisición académica– tiene que ver con un asunto que acalora multitudes. No hay más remedio que transcribir completo su primer párrafo para poder seguir la discusión. Dice el referido: «La entrada en vigor de la presente reforma no implicará pérdida o menoscabo en derechos o beneficios previstos en leyes anteriores en materia de prestaciones de seguridad social. El Estado no podrá innovar en perjuicio de afiliados a la seguridad social, concediendo prestaciones inferiores a las que resulten de la aplicación del Título VI de la ley 16.713 del 3 de setiembre de 1995 y de la ley 18.395 del 24 de octubre de 2008».
Para Ceretta se trata de una disposición transitoria que solo concierne a quienes se jubilan por el régimen común. Lo explicó así: «Esa disposición cita la ley 16.713, la que regula las prestaciones que paga el BPS. Es decir que esto no se aplica a las que paga la caja militar. La reforma de la caja militar hay que hacerla. Pero yo creo, y esto es una opinión personal, que cualquier reforma que afecte derechos ya adquiridos es inconstitucional y es inconvencional. Cuando se reforma un sistema de seguridad social, por el principio de no regresividad, la reforma solo puede afectar a los que todavía no generaron causal jubilatoria, que solo tienen la expectativa de jubilarse, y esto corre para todos, civiles o militares. Cuando conquistaste algo en materia de seguridad social, no podés tirarlo atrás. Así que, por un lado, el texto no menciona la caja militar, así que perfectamente podría decirse que eso no está alcanzado. Pero, además, y esto es una opinión mía, no podrían afectarse derechos adquiridos, ni de la caja militar ni de la caja bancaria, ni de la caja notarial, de ninguna caja. Hay bastante doctrina internacional para sostener que yo no puedo cambiarle las reglas de juego a la gente a mitad del camino. Es más, si la reforma no prospera, alguien podría plantear la inconstitucionalidad de la ley que se aprobó en este gobierno, por haber hecho precisamente eso».
Fleitas defendió con igual convicción que lo adquirido no se toca: «Ninguna reforma puede determinar que un jubilado militar de 50 años tenga que trabajar otros diez para poder jubilarse. No era necesario añadir nada para mantener lo que tenemos establecido como doctrina sobre derechos adquiridos, sobre certeza jurídica e, incluso, buena fe. Nadie diría que ese derecho caducó». Pero sí manifestó una idea distinta a la de Ceretta respecto al ámbito de aplicación de la norma. «Es usual», explicó, «que las disposiciones legales contengan dos enunciados que conviven pero son diferentes». «Así, en el artículo 45 de la Constitución, en un mismo párrafo se pone que todos los habitantes de la república tienen derecho a una vivienda decorosa y, por otro lado, que la ley facilitará su adquisición. Dos cosas relacionadas pero distintas. Una consagra un derecho y otra busca facilitar la compra de la vivienda. No es necesario interpretar ambas cláusulas conjuntamente, no están atadas», ejemplificó.
A su entender lo mismo pasa con la disposición V’: «Por un lado, se establece una formulación genérica, omnicomprensiva, que apunta a la pervivencia de los regímenes más fructuosos que el de la reforma. Por otro, se sostiene que no se concederán prestaciones inferiores a las dispuestas por la
ley 16.713. De algún modo, esto aclara la prescripción anterior, pero no la acota. Hay una norma general y una particular, que la especifica; pero esa especificación no particulariza la norma general. Y la primera prescripción habla textualmente de “las leyes anteriores”, no solo de la ley 16.713».
Por lo tanto, uniformados, bancarios, notarios y demás serían igualmente abarcados por la salvaguarda. Y no solo por el momento. «¿Qué es lo que tendría que decir la disposición para que expresara lo que afirman los que defienden la reforma?», se preguntó Fleitas. Y precisó: «Debería decir que no implicará menoscabo de los derechos y beneficios adquiridos de acuerdo a las leyes anteriores. Y no dice eso. Lo que dice es: “La entrada en vigor de la presente reforma no implicará menoscabo en derechos y beneficios previstos en leyes anteriores”. Es decir, que el foco no está puesto en el derecho ya adquirido, sino en la previsión legal contenida en regímenes más beneficiosos. Y digo esto ateniéndome a lo meramente textual», subrayó.
Porque su otro argumento es sobre la racionalidad de incluir esta cláusula. A su juicio, si resultaba necesaria era «por la sencilla razón de que el proyecto de reforma propone una serie de parámetros (entre ellos que el derecho a percibir una jubilación requiere que el trabajador cuente con 60 años de edad y 30 de aportes) que son más exigentes que los dispuestos por otras leyes, como las que regulan la cajas militar, policial y alguna otra. Entonces, si no se introdujese esta disposición, esas leyes quedarían derogadas. La norma constitucional es jerárquicamente superior a las leyes, por lo que cuando una ley se opone al contenido de sus nuevas disposiciones queda derogada por oposición superviniente».
«No sé si se quiso decir otra cosa y se escogió mal la forma o si se redactó intencionalmente lo que se redactó y ahora se lo busca tapar. De eso no tengo ni idea», admitió el constitucionalista. «Pero lo que está haciendo esto es dejando vivos aquellos regímenes que prevén derechos y beneficios más fructuosos para algunas cajas paraestatales [militares, policías, por ejemplo] que los establecidos en el régimen común», sentenció.
De aprobarse, añadió, apenas quedaría un resquicio para enmendar las inequidades. «Se podría buscar hacerlo jugando con el significado de la expresión derechos y beneficios, proponiendo que el cambio que se quiere no afecta bienes de esta naturaleza», especuló. «Pero está difícil», advirtió. «La expresión derechos y beneficios que usa la papeleta es muy amplia. ¿No son derechos o beneficios lo que concede el artículo 8 de la ley 19.695 [de modificaciones al sistema previsional militar], que para algún caso establece haber cumplido 48 años como causal de retiro obligatorio? Toda esa escala se mantiene».
La mañana siguiente
Más allá de estas polémicas, Ceretta quiso añadir que la papeleta no contiene una reforma de la seguridad social, sino apenas tres principios básicos para
una reforma indispensable, sin lucro y que reconsidere fundamentalmente el lugar del aporte contributivo en un mundo donde la revolución tecnológica barre innumerables puestos de trabajo. Pero sumó, además, que la victoria de la papeleta «traería aparejada una reforma tributaria. Tiene como contenido un nuevo concepto de redistribución de la riqueza y eso es lo que jode; lo que jode es que llevarla a cabo va a implicar redistribuir la riqueza de manera distinta», profetizó. O no. «Porque puede venir un partido al que se le ocurra financiar esta reforma subiendo el IVA al 80 por ciento, de manera que el gasto lo paguen los pobres», matizó.
Al menos jurídicamente, «la intención de los promotores es absolutamente irrelevante», había comentado el primer jurista citado en esta nota. «Nadie va a preguntarle al Turco Abdala qué es lo que quiso poner», ironizó.
