El mecanismo de compras públicas viene siendo debatido como política de soporte para los emprendimientos autogestionados, tanto por el movimiento organizado de la autogestión como por el actual gobierno. En este sentido, Gustavo Bernini, presidente del Instituto Nacional del Cooperativismo (Inacoop) declaró: “hemos planteado, y hay sectores dentro de la bancada de gobierno que la apoyan, la posibilidad de que el Estado aplique políticas de compras con los emprendimientos de este tipo” (Brecha, 27-I-17). Sin embargo, los mecanismos de licitación pública presentan trabas y limitaciones para acceder al mercado público a muchos emprendimientos gestionados por los trabajadores.
Las compras públicas representan un sistema de transferencia de dinero público al sector privado muy importante. Tanto los sectores de los trabajadores como los empresarios lo saben y es por esto que representa un debate trascendental en el marco del gobierno del Frente Amplio.
La ley 19.292 de 2014 declara de interés general la producción familiar agropecuaria y establece un mecanismo de reserva de mercado estatal para ésta. A su vez, en 2010 se reglamentó la ley 18.362 que creó el programa de contratación pública para el desarrollo, cuyo objetivo es emplear regímenes y procedimientos de contratación especiales para las micro, pequeñas y medianas empresas (mipymes) nacionales.
Sin embargo, a pesar de algunas raras excepciones, los emprendimientos de los trabajadores no logran acceder a compras del Estado que se encuentran cooptadas desde mucho tiempo atrás por empresarios que las utilizan como forma de subsidiar su actividad privada. ¿Esto es un síntoma de ineficiencia productiva de los trabajadores que no logran competir con los empresarios a la hora de gestionar sus emprendimientos? Contrariamente a esta suposición ampliamente generalizada, creemos que existen factores adicionales que generan estos resultados.
Ilustraremos esto con el análisis de la reciente licitación vinculada al llamado número 21/2016, para el ítem 11A3 (compra de fideos secos comunes para pasta), realizado por Unidad Centralizada de Adquisiciones (Uca) del Estado uruguayo, del cual participaron varias empresas, incluida una cooperativa de trabajadores autogestionados.
La Cooperativa de Trabajadores Emprendimiento Popular Alimentario (Ctepa), propietaria de la marca de fideos Alma, fue creada hace ocho años, período durante el cual se logró montar una planta para la elaboración de fideos en Las Piedras.
El proceso de la Uca. El procedimiento de licitación pública consta de varias etapas de presentación y mejoramiento de ofertas técnicas y económicas, donde se busca garantizar un producto de calidad al menor precio posible.
En el primer llamado, realizado en diciembre de 2016, la mejor oferta fue de 95,53 pesos uruguayos por quilo. Ante este precio elevado se realizó un llamado a mejoramiento de oferta al cual la Ctepa se presentó con un precio de 64,33 pesos uruguayos el quilo, convirtiéndose en la mejor oferta en esta instancia. Siguiendo el mecanismo establecido, tuvo lugar un último llamado a mejoramiento de precio, resultando adjudicataria una conocida empresa del medio con un precio final de 31,90 pesos uruguayos por quilo. Si comparamos este precio con el que pagó la Uca en la licitación pasada y lo actualizamos por la inflación, nos da un valor de 74,41 pesos uruguayos, es decir un 133 por ciento más caro en relación al mejor precio de la licitación actual.
En ese sentido, la diferencia total con el monto adjudicado en esta licitación representa un ahorro para el Estado uruguayo de 7.570.000 pesos uruguayos aproximadamente (algo menos de 260 mil dólares).
En tiempos donde las políticas hacia las empresas autogestionadas han sido criticadas y calificadas como derrochadoras de dineros públicos, si extrapolamos este caso a las licitaciones anteriores ganadas sin competencia por las mismas empresas, ¿cuánto del dinero del Estado ha ido a “subsidiarlas”?, ¿por qué la presencia de una empresa autogestionada en el proceso licitatorio genera cambios tan abruptos, al punto de igualar el precio de agosto de 2011?
Ante estas interrogantes surgen dos posibles explicaciones, una es que se utilice el sobreprecio en la venta al Estado como herramienta de subsidio a la actividad privada. Otra es que se está ante un proceso de trabajo a pérdida para eliminar de raíz cualquier posibilidad de competencia y así perpetuar esta fuente de transferencia de dinero público. O que se dé una combinación de ambas.
Tomando como referencia el precio de la mejor oferta, y viendo que el valor del principal insumo en la elaboración de fideos (harina pastera) es de 20 pesos uruguayos el quilo, queda un margen neto de 11,90 pesos uruguayos para hacer frente al resto de los costos de producción: electricidad, gas, agua, teléfono, envase, otros insumos y mano de obra. Además, el flete corre a cargo del proveedor. Esto deja un total de 1.869.000 pesos para elaborar, envasar y distribuir 178 mil quilos de fideos en seis meses (311.500 pesos uruguayos por mes). Entonces, ¿por qué antes para producir la misma cantidad de fideos se necesitaba un total de 13.245.624 pesos uruguayos?
La baja del precio con el objetivo de eliminar competencia será un beneficio a corto plazo para el Estado uruguayo. Sin embargo, eliminada la competencia, ¿qué impedirá elevar el precio a los montos anteriores? No es descabellado pensar de esta forma si observamos que desde 2008 (primer año en que se encuentra disponible la información en la web de uca.mef.gub.uy) el resultado de las licitaciones siempre ha determinado un reparto de las adjudicaciones entre dos empresas. En un escenario donde tres empresas concentran el 90 por ciento del mercado nacional, dos de ellas han aprovechado las licitaciones del Estado como subsidio para sus ventas en la plaza privada.
PRÁCTICAS OLIGOPÓLICAS. Actualmente la Ctepa inició un proceso de denuncia de prácticas oligopólicas ante la Comisión de Promoción y Defensa de la Competencia del Ministerio de Economía y Finanzas.
Ante estos mecanismos de las empresas para frenar el desarrollo de emprendimientos con menores capacidades de competencia, ¿es posible desarrollar herramientas por parte del sector de la autogestión como forma de resistencia? Si bien la resistencia de estos emprendimientos no se basa en su competitividad en el mercado, sino en su capacidad de generar arreglos estructurales para superarla, es imprescindible lograr mecanismos, como el acceso a los nichos de mercado públicos, que les permitan alcanzar la viabilidad y ser sostenibles.
Para esto es necesario ir por todo, no sólo en términos de construcción de políticas públicas adecuadas, sino de su correcta ejecución. Hay que generar mecanismos de acompañamiento de los procesos de licitación pública que garanticen transparencia y que limiten la complicidad de las instituciones del Estado. Resulta clave ampliar el repertorio de programas de apoyo que aporten al desarrollo de un sistema de proveedores autogestionarios. La creación de programas de reserva de mercado que garanticen la presencia del sector asociativo, así como otras variantes que garanticen el apoyo previo, durante y a posteriori de las licitaciones.
Por otro lado, existen antecedentes de mecanismos de reserva de mercado para formas de producción de interés público, como por ejemplo la agricultura familiar. El sector de la economía solidaria y de los emprendimientos de autogestión representa un importante porcentaje de los trabajadores uruguayos (1.008 emprendimientos, según un mapeo realizado en 2014-2015, con casi 25 mil personas involucradas). Por lo que sería deseable que se instrumenten políticas públicas que den cuenta de la importancia de este sector.
Para enfrentar el debate hay que tomar conciencia de la importancia que las compras públicas tienen para el sector privado, ya que en los países latinoamericanos representan aproximadamente el 24 por ciento del Pbi. Por eso deben pensarse no sólo como una herramienta de abastecimiento de bienes e insumos para el Estado, sino también contemplar su potencial como herramienta impulsora de políticas de desarrollo social y económico. Imaginemos emprendimientos de trabajadores que liciten en todas las ramas de las compras del Estado, ¿cuál sería el ahorro?, ¿cómo repercute en la tan mentada baja del costo del Estado?
Las políticas de apoyo a estos emprendimientos tienen un potencial para generar un mayor conocimiento en su estructura de costos. Además, se produce información que permite conocer mejor a los sectores, y en particular, sobre las dinámicas depredatorias que se producen en ellos. En parte es por eso que son atacadas por los sectores liberales.
* Sarachu (magíster) y Riet Correa (ingeniero agrónomo) son docentes de la Unidad Académica Sector Cooperativo y Economía Social y Solidaria del Servicio Central de Extensión y Actividades en el Medio de la Udelar. Arizaga (contador) es integrante de Comuna y docente de la Facultad de Ciencias Económicas y Administración.
