El martes 6 de octubre fue publicada en La Diaria una nota del economista Fernando Isabella titulada “El fetichismo del porcentaje”. Ésta critica la consigna del 6 por ciento para la educación por entenderla como un error “técnico y político” sujeto a las siguientes consideraciones: a) la educación no necesita porcentajes, sino dinero para comprar mercancías tales como fuerza de trabajo docente e infraestructura; b) el 6 por ciento no es un umbral mágico y además el Pbi es una estimación; c) una caída del Pbi haría bajar el presupuesto en educación, cerrando escuelas y echando maestros; d) desvía algunas discusiones centrales en temas como si debe incluirse o no el gasto del Inau u otras dependencias al gasto educativo; e) ha contribuido a afirmar que el gobierno está matando a la educación cuando en realidad los gobiernos progresistas están destinando los tres presupuestos más altos de la historia, fijándose sólo en el umbral sin ver la tendencia.
Conociendo la buena fe de la crítica de Isabella y siendo uno de los docentes que reivindica el 6 por ciento para la educación, intentaré responder sus argumentos.
1. Es cierto que la educación no necesita porcentajes, pero no es menos cierto que tampoco necesita dinero. Centrar el reclamo en dinero tiene problemas para nada despreciables. Si se aumenta el salario real docente (cosa deseable, claro está), la cantidad de horas docente que el sistema puede necesitar podría no cubrirse. Se me podrá responder con certeza que el salario real docente (y también el de trabajadores de gestión, servicios auxiliares y equipos profesionales de apoyo) se proyecta por convenios acordados entre el Poder Ejecutivo y los sindicatos, y es bien fácil de resolver y puede conocerse de antemano el dinero necesario para solventar el rubro cero (masa salarial) del presupuesto. Lo cierto es que cuando hablamos de infraestructura, prever la evolución del costo de la construcción (que es un sector de alta volatilidad, más que el promedio de los sectores productivos) no es para nada sencillo. Tan así que en el quinquenio pasado se anunciaron 42 liceos nuevos y se hizo poco más de la cuarta parte. Y no sólo por problemas de gestión (que los hay), sino también porque el aumento del costo de la construcción fue bastante superior al esperado y no hay “indexación” para éste, a diferencia del salario.Esto que pasa actualmente guiandonos con porcentajes del pbi, se profundizaría si lo hacemos tomando “dinero fijo” como meta.
A mis objeciones se puede contra argumentar que no debe ser dinero lo que se pide, sino “cantidades” de mercancías. Compremos “x” horas de trabajo (docente y no docente), “y” de infraestructura (mantenimiento y creación de nuevos centros educativos), “z” de materiales (sillas, pizarrones, cuadernos, “energía”, etcétera). En parte es la idea que Isabella parece tener de fondo. No obstante, la riquísima experiencia de planificación central soviética, nos dejó, entre sus múltiples enseñanzas, la enorme dificultad que acarrea la planificación por cantidades. Las reflexiones de Alec Nove partían, entre otras consideraciones, del hecho de observar que la calidad, tamaño y eficacia de lo producido disminuían año a año, plan quinquenal a plan quinquenal. Planificar por cantidad de sillas, por ejemplo, puede contribuir a que sean cada vez más pequeñas y de materiales más endebles. ¿Resuelve estos problemas que sea un porcentaje del Pbi lo que se pide? No necesariamente, pero sí contribuye a establecer un mínimo de distribución del valor generado socialmente para la educación. Una economía puede ser más o menos rica, pero exigirle que le otorgue una determinada importancia relativa a la educación, en el marco de sus posibilidades, no parece tan descabellado si se lo mira desde ese lugar.
2. El Pbi es una estimación y eso hace difícil comprometerse exactamente con un porcentaje. De hecho, las veces que se llegó al 4,5 por ciento fueron las menos, porque siempre se subestimó el Pbi. Pero ése es un problema instrumental de mínima, y no de máxima. Ningún sindicato de la educación fue al conflicto por la subestimación del Pbi.
A su vez, el 6 por ciento no es un umbral mágico. En eso estoy totalmente de acuerdo, nada indica que pasar dicho umbral garantiza el éxito, ni que estar un poco por debajo nos condena al fracaso. El asunto es que más allá de una recomendación de la Unesco, el 6 por ciento es aproximadamente el umbral del tercer cuartil de la distribución de alrededor de 170 países que se registran. No es un concepto teórico sino empírico. Es una forma de decir, hoy el 25 por ciento que más gasta en educación gasta más del 6 por ciento del Pbi y entendemos que debería ser la norma. ¿Eso es garante de éxito? No. Pero es una buena vacuna contra el fracaso. Las vacunas no eliminan la enfermedad, sólo disminuyen su probabilidad de incidencia o el riesgo sanitario que implican.
En ese sentido, no deja de ser llamativa la falta de evidencia empírica en el artículo de Isabella. Definir desempeño educativo no es fácil y existen razones teóricas de peso para desconfiar de las pruebas estandarizadas. No obstante, asumiendo los resultados de las pruebas Pisa como modelo a seguir, se podría ver que hay países muy “exitosos” que gastan más del 6 por ciento, como Finlandia, que ronda el 7,2 por ciento según el año, y otros que gastan menos del 6 por ciento, como Corea del Sur, que ronda el 5,3 por ciento. El primero tiene un diseño institucional que valora la importancia del juego como herramienta de aprendizaje, mientras que el segundo fomenta la competencia, el estrés en el aprendizaje, etcétera.
Otra cuestión interesante que destaca Isabella, es que usar el porcentaje del Pbi permite la comparación internacional. Esa asseveración tiene algo de cierta, y permite afirmar que Uruguay pertenece al 50 por ciento que gasta menos en educación sobre el Pbi en el mundo y que, además, gasta menos que el promedio. De todas formas, también encierra algunos problemas técnicos y políticos de relevancia. A modo de ejemplo, en nuestro país la educación tiene una sobretaza de aporte patronal(en un sistema en el que la masa salarial representa más del 80 por ciento del gasto). Mientras una empresa capitalista paga un aporte patronal del 7,5 por ciento y una empresa capitalista de la educación está totalmente exonerada, Anep y Udelar aportan el 19,5 por ciento y pagan además el 1 por ciento al Fondo Nacional de Vivienda, aporte del que todos los capitalistas están exonerados. En ese marco, comparar el gasto en educación de Uruguay con países del sudeste asiático (vuelvo al ejemplo de Corea del Sur) donde casi no existe la seguridad social, tampoco es sencillo.
3. Una tercera crítica que realiza Isabella es que si reivindicamos porcentajes del Pbi, una baja de éste implicaría una reducción del gasto en educación en la misma proporción (manteniendo el 6 por ciento), que a su vez implicaría pérdidas edilicias e incluso dejar docentes sin horas. Aquí me permito diferir en al menos dos aspectos. En primer lugar, vuelvo a referirme al punto uno, el dinero no se traduce linealmente en capacidad de compra de fuerza de trabajo docente o de infraestructura. En segundo lugar, la evidencia histórica en Uruguay para el siglo XX muestra que Isabella se queda corto con la preocupación. Siguiendo los trabajos de Azar y Fleitas, se observa que ante escenarios de recesión y crisis, educación y salud son los componentes del gasto público social más afectados. Y no bajan proporcionalmente con el Pbi, bajan mucho más, perdiendo su importancia relativa. También por eso, es importante plantear como mínimo, y no como techo, un determinado porcentaje del Pbi. Pretender que, si el país está en una profunda conmoción económica y social, la educación esté al margen es absurdo, pero también es cierto que la historia nos enseña que se debe blindar a la educación contra las crisis económicas. ¿O no debería preocuparnos que ante un escenario económico adverso se haya optado por presupuestar sólo a dos años? ¿No es una señal acaso para quienes nos preocupan las tendencias? Una buena herramienta a considerar es lo que se hace en Costa Rica, que por ley está definido otorgarle un mínimo del 6 por ciento del Pbi a la educación.
4. Isabella entiende que el anclaje institucional del gasto es una desviación de la discusión de fondo. Es interesante su planteo, porque buena parte de la discusión educativa se ha centrado en porcentajes del Pbi más que en preguntas pedagógicas. Pero no debe menospreciarse la importancia de discutir adónde va a parar el gasto y quién lo ejecuta. Si miramos tendencias, los gobiernos progresistas han amplificado el gasto educativo por fuera de los incisos Anep-Udelar, y esa lógica se mantiene y profundiza en la actual ley de presupuesto. En particular, alguno de los incisos más beneficiados son el 21, donde está el plan Ceibal, y el 24, “Diversos créditos”, que depende de Presidencia. Este “bypaseo institucional” debería ser de honda preocupación. Siguiendo las tendencias, como recomienda Isabella, debemos focalizar la mirada en la sostenibilidad del gasto educativo en el largo plazo: desarmar programas y proyectos anclados en Presidencia o dependientes directamente del Poder Ejecutivo es mucho más sencillo que hacerlo con los entes autónomos de la educación. Quienes reivindicamos Anep-Udelar, lo hacemos también con esta perspectiva de fondo, y no por unos clichés burocráticos sin sentido.
5. Por último: es un lugar común afirmar que asistimos a presupuestos históricos en la educación. Las comparaciones históricas no son sencillas, pero si miramos Anep-Udelar, en 2014 rondamos el 4 por ciento del Pbi, la misma cifra que tuvimos en el año 1967, años de expansión del gasto tras la propuesta de la Cide. ¿Es el mismo 4 por ciento? Se podrá argumentar que no, porque de hecho, la productividad aumentó, el 4 por ciento actual implica más recursos para la educación que antes. Es cierto. Pero también es cierto que la matrícula en primaria es más o menos la misma que en aquel entonces, pero en enseñanza media (secundaria y Utu) más que duplicó, y creció más de siete veces en la Udelar. La productividad creció menos que la matrícula. Por eso ahora tenemos aulas superpobladas y problemas educativos a resolver. Ni hablar si a esas comparaciones las contextualizamos históricamente con otros países, con quienes nos hemos venido rezagando en forma acumulativa. Por eso, exigimos el 6 por ciento del Pbi como base para mejorar la educación, autonomía y participación, y pedimos que no se la siga matando con esencialidades y medidas represivas.
* Economista, integrante de Comuna.