El título refiere, por un lado, a comprender la complejidad del concepto urbano-habitacional; por otro, a criticar la creación del Ministerio de Ambiente, concretado en la actual administración de gobierno, y, finalmente, a reflexionar acerca de las inquietudes reduccionistas en materia urbano-habitacional del nuevo Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial (MVOT).
Las clásicas políticas sociales que no abarcan toda la complejidad de las necesidades ciudadanas se reducen a cinco dimensiones: salud, educación, vivienda, empleo y seguridad social. En este artículo nos referiremos a la tercera; mientras que las otras cuatro dimensiones no presentan problemas para comprender sus significados, la de vivienda sí. La denominación vivienda confunde por varias razones. La primera distinción es entre la vivienda aislada en el medio rural y la vivienda que se inserta en las ciudades. Esta diferente localización en el territorio es de fundamental importancia. En este sentido, la expresión urbano-habitacional es más apropiada para el caso de la localización de unidades y complejos habitacionales en las ciudades. De manera que, cuando nos referimos a lo urbano-habitacional, de forma inmediata se asocian de un modo natural sus atributos:
• las unidades habitacionales son producto de reciclajes o nuevas plantas;
• las áreas de las unidades son reduccionistas o se reglamentan de manera consistente con las diversas composiciones familiares;
• las modalidades de vida de nuestras poblaciones se encuentran incluidas en las organizaciones de las diferentes tipologías de las unidades;
• la densidad propuesta es baja, media o alta;
• los asentamientos humanos son abiertos y están equipados con servicios públicos o cerrados en los que se privatizan el saneamiento, los desagües pluviales y la seguridad ciudadana;
• los lotes derivan de fraccionamientos legales o irregulares;
• su localización densifica la ciudad o amplía la mancha urbana;
• los materiales y los procedimientos constructivos predicen una duración prolongada o corta;
• los servicios urbanos son precarios, medios o consolidados;
• en la zona de actuación preexiste una homogeneidad o una heterogeneidad social de ingresos;
• las propuestas pueden tener calidad urbano-arquitectónica tanto para los usuarios de las propias unidades como para la vitalización de su entorno urbano o resultar anodinas;
• el plan integra la participación de los futuros usuarios cuando los beneficiarios pertenecen a sectores sociales de bajos ingresos o las adquisiciones consisten en alguna forma de mercantilización formal;
• las normativas municipales resultan de estudios urbano-habitacionales actualizados que tienen presentes las nuevas herramientas de la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible, aprobada en 2008, o se repiten los métodos normativos de manera mecánica;
• se enfatizan aquellas construcciones habitacionales de valor patrimonial a los efectos de preservarlas o se abandonan;
• los materiales y los procedimientos constructivos propuestos tienen presente la eficiencia energética para las diferentes estaciones del año o simplemente se proponen soluciones reduccionistas.
Esta apretada síntesis de los atributos de las operaciones urbano-habitacionales en las ciudades no pretende ser exhaustiva, aunque cumple la función de ilustrar la complejidad de las políticas públicas que atienden el cobijo de los hogares y las mejoras urbanas que requiere toda ciudad. A la vez, asocia una serie de argumentos que sustentan que el vocablo vivienda confunde más que lo que aclara. También cumple con el propósito de demostrar el vínculo de lo urbano-habitacional con la agenda ambiental, que combina la eficiencia energética con la preservación de la biodiversidad, la mitigación del cambio climático y la adaptación a él, y con la consideración del paisaje urbano y nuestro paisaje rural antropizado.
En este sentido, resulta lamentable el acuerdo de todo el sistema político en separar el ambiente y atribuirle un ministerio autónomo, cuando las funciones de vivienda en el ámbito rural y las obras urbano-habitacionales en las ciudades se encuentran íntimamente relacionadas con el ordenamiento territorial y el ambiente. La ingenuidad de creer que el ambiente le importa al actual gobierno como para crear una institucionalidad separada se verifica, en la actualidad, en los importantes recortes presupuestales en comparación con los recursos con los que contaba la Dirección Nacional de Medio Ambiente cuando estaba en el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente. En efecto, el nuevo Ministerio de Ambiente, en vez de mantener y ampliar su personal técnico, lo achica.
Por otro lado, desde el punto de vista conceptual, conviene recordar que «la supremacía de un conocimiento fragmentado, según la disciplina, impide a menudo operar el vínculo entre las partes y debe dar paso a un modo de conocimiento capaz de aprehender los objetos en sus contextos, sus complejidades, sus conjuntos», como ha señalado Edgar Morin (1999).
Otra dimensión crucial que integra el concepto urbano-habitacional y se relaciona con la cita referida se concreta en la pregunta de si las obras que se realizan en las ciudades mitigan o agudizan la fragmentación sociourbana tanto en el gran Montevideo como en la mayoría de nuestras ciudades medias del país. La mitigación de la segmentación social y la segregación urbano-residencial en ambas escalas territoriales, desde mi enfoque de las políticas sociales públicas, se constituye en la dimensión estructural del conjunto de las inversiones en políticas sociales, ya que esta condición de aislamiento social de los pobres en nuestras ciudades se traduce en precariedades urbano-habitacionales y, por lo tanto, en consecuencias de vulnerabilidades múltiples que se interrelacionan de una manera perversa. Por ejemplo, en el caso de la salud, las enfermedades parasitarias se producen por la carencia de saneamiento y por precarios sistemas de desagües pluviales, al tiempo que estas vulnerabilidades están íntimamente vinculadas con la insuficiencia educativa que se verifica en estas zonas periféricas de las ciudades. A la vez, esta debilidad de estructuras de oportunidades se traduce en las precarias condiciones de los ciudadanos para insertarse en el mercado formal de empleo y, por tanto, en las dificultades de prever el indispensable aporte de la seguridad social que completa el ciclo vital de los ciudadanos.
Cuando se vive en barrios homogéneamente pobres, la tendencia es la reproducción de la pobreza, y esta evidencia empírica, especialmente grave, resulta en el desafío estructural de las inversiones en políticas sociales públicas. Vinculada a este tema, la metáfora que escuché del excelente sociólogo uruguayo Carlos Filgueira es muy ilustrativa: «Es fácil extraer la pasta de dientes del tubo. Lo difícil es volver a ponerla». Como resultado de este razonamiento, el desafío principal a la hora de proponer políticas urbano-habitacionales es diseñar planes, proyectos y gestiones de excelencia tanto nacionales como departamentales e interdepartamentales. Para ello resulta necesario combinar el conocimiento experto y el conocimiento de las familias –o sea, el experimentado–, considerando la necesidad de propiciar una interacción virtuosa entre los cuatro sujetos principales de nuestra democracia republicana: la sociedad, el territorio, el Estado y el mercado.
Finalmente, en un reciente artículo publicado en el semanario Búsqueda (17/12/20) la periodista Ana Morales analiza los reduccionismos de las políticas urbano-habitacionales del nuevo MVOT. En este sentido, el propio título del artículo resulta significativo: «Gobierno diseña plan para financiar construcción de viviendas a casi 50 % del valor actual; empresarios lo ven como “harto difícil”». Luego afirma: «… el Poder Ejecutivo modificó la reglamentación de la vivienda promovida mediante estímulos tributarios y en los beneficios de las obras de gran porte (que los promotores privados reclamaban desde la campaña electoral), en el entendido de que estas medidas impulsarán el empleo y la economía en general». El gobierno razona de un modo mercadocéntrico. Por este motivo, sólo negocia las políticas urbano-habitacionales con los empresarios especializados en el mercado inmobiliario. Por otro lado, intenté demostrar que el propósito estructural de las políticas urbano-habitacionales en las ciudades debería ser mitigar la fragmentación sociourbana. El tema del empleo y la economía en general resulta compatible y consistente con el propósito estructural aludido, aunque el Estado y el mercado, en la actualidad, lo desconocen o simplemente no lo consideran prioritario.
Sintetizando el artículo del semanario Búsqueda, mientras que el MVOT está atrás de instrumentos financieros y sistemas constructivos extranjeros que utilizan la madera como material privilegiado para «bajar el costo de la construcción» y satisfacer la demanda con viviendas de 50 metros cuadrados de promedio para la demanda de los deciles 4, 5 y 6, la Asociación de Promotores Privados de la Construcción del Uruguay plantea «que ese mecanismo sería a muy largo plazo y sugiere seguir por el lado de la vivienda promovida, pero para deciles más bajos y en tierras más baratas». Tierras más baratas significa construir conjuntos habitacionales en periferias críticas, o sea, agudizando la fragmentación sociourbana, cuando, para mitigar la fragmentación, lo que las periferias críticas necesitan es prioritariamente un mejoramiento barrial, es decir, saneamiento, adecuados desagües pluviales, calzadas, veredas, forestación, señalización urbana, alumbrado público, equipamiento urbano, como plazas, y servicios públicos con potencia simbólica, como forma de satisfacer necesidades urgentes y a la vez estimular la autoestima de los ciudadanos.
Ya nuestra inteligente ley de vivienda de 1968, del arquitecto Juan Pablo Terra, le permite al Poder Ejecutivo colaborar con las intendencias en los temas de mejoramiento barrial al crear un Fondo Nacional de Vivienda y Urbanización. Resulta necesario analizar las complejidades del árbol y el bosque a la vez, para proponer políticas urbano-habitacionales consistentes con las principales urgencias de todos los ciudadanos de nuestro país.
