El presidente de la república, Yamandú Orsi, y la amplia delegación de autoridades y empresarios uruguayos en China visitaron esta semana el puerto de Shanghái, una de las terminales portuarias más modernas y transitadas del mundo. El puerto representa un punto neurálgico del comercio internacional chino; está totalmente automatizado y tiene capacidad de gestionar más de 47 millones de TEU (contenedores de 20 pies) al año. Entre los visitantes uruguayos estaba el presidente de la Administración Nacional de Puertos (ANP), Pablo Genta, interesado en buscar acuerdos en el área. Fue por esas horas que Orsi y Genta recibieron desde Uruguay una noticia que tenía en vilo al gobierno.
El Tribunal de lo Contencioso Administrativo (TCA) validó buena parte del polémico acuerdo firmado durante el gobierno de Luis Lacalle Pou entre el Poder Ejecutivo y la empresa Katoen Natie (KN), titular del 80 por ciento de Terminal Cuenca del Plata (TCP), para la ampliación de la concesión de la terminal de contenedores del puerto de Montevideo. Ante un recurso de nulidad presentado por la empresa competidora Montecon, la máxima autoridad en materia administrativa validó la totalidad del decreto 115/021 (el Reglamento de Atraque), que fija la prioridad de TCP para la carga y descarga de contenedores, y buena parte del decreto 114/021, en la que se encuentra el artículo que extiende la concesión hasta 2081.
Sin embargo, el tribunal anuló la cláusula 3.4.5 de este último decreto, que otorga a KN un monopolio de hecho en la gestión del principal puerto de Uruguay. Según el TCA, esta cláusula «impide el otorgamiento de concesiones, permisos y autorizaciones para la instalación de una segunda terminal especializada» durante el plazo de la concesión, por lo que «asegura un monopolio», que se configura en que KN podría vetar toda propuesta que suponga una competencia para su negocio.
La sentencia fue celebrada como un triunfo por las exautoridades, con el exministro Luis Alberto Heber a la cabeza. En conferencia de prensa, Heber aseguró que el fallo ratifica la política portuaria del gobierno multicolor y valida la concesión hasta 2081, e insistió en que el acuerdo incluye una inversión de unos 600 millones de dólares, que generará mucha actividad y trabajo para los uruguayos. A su lado estaban otros actores clave del acuerdo: el exprosecretario de la Presidencia Rodrigo Ferrés, el exsubsecretario del Ministerio de Transporte y Obras Públicas Juan José Olaizola y el expresidente de la ANP, Juan Curbelo.
Sin embargo, especialistas en temas portuarios estiman que el fallo del TCA, lejos de ratificar la política portuaria multicolor, afecta el «corazón del acuerdo» con la empresa belga.
DOS VISIONES
TCP –empresa controlada por KN– afirmó que el fallo judicial confirma la vigencia del acuerdo con el Estado uruguayo y representa «un saludable respaldo al marco jurídico vigente para la operación de contenedores». En un comunicado, la concesionaria señaló que la cláusula anulada no afecta «la vigencia de la concesión otorgada a TCP, su plazo ni el régimen operativo actualmente en funcionamiento».
En esta línea, el abogado Álvaro Diez de Medina, representante de KN, dijo que el fallo trae estabilidad al negocio portuario y aseguró que, si bien el Estado retoma la potestad de licitar una segunda terminal especializada en el puerto, no hay ningún fundamento económico ni comercial para hacerlo. También apuntó que todas las medidas que adopte el Poder Ejecutivo de ahora en más no podrán afectar las inversiones realizadas por el grupo belga en la terminal especializada (El Observador, 5-II-26).
Sin embargo, la sentencia tiene otras interpretaciones. Los abogados especializados Edison González Lapeyre y Silvia Etchebarne afirmaron que este fallo reinstala el régimen de libre competencia en el puerto, algo clave para su desarrollo. «El decreto significaba una violación de la Ley de Puertos y la ley 17.243, que fue la que le dio marco jurídico a la subasta de 2021; ahora se reivindica el principio de libre competencia», dijo a Brecha González Lapeyre.
Con este fallo, «el que gana es el país, porque recuperamos soberanía para fijar la política portuaria y otra vez hay libre competencia en el puerto de Montevideo», evaluó, por su parte, Etchebarne, en diálogo con el semanario. Para la especialista, la anulación de la cláusula 3.4.5 es el punto clave de la sentencia: «Lo más importante es que desde 2021 Katoen Natie corría solo y nadie podía trabajar en los muelles públicos sin pedirle consentimiento. Eso se termina; no creo que la empresa esté muy contenta», valoró.
En este sentido, Etchebarne dijo que con la sentencia se abre un escenario desafiante para el actual gobierno, que deberá adoptar medidas para recomponer el negocio de los contenedores en el muelle público, y que la reciente visita de autoridades del Poder Ejecutivo al puerto de Shanghái puede ser un paso relevante. «Hay que recomponer todo lo que generó este acuerdo, que fue mal negociado y mal hecho», afirmó Etchebarne, y agregó que el último informe del Banco Mundial ubica al puerto uruguayo como uno de los 25 peores puertos del mundo.
Según la abogada, la incertidumbre que se abre está marcada, además, por los eventuales juicios por daños y perjuicios contra el Estado que podrían presentar Montecon y una veintena de operadores portuarios, cuya actividad fue afectada por el acuerdo de 2021. «Todas estas empresas no pudieron operar libremente en los muelles públicos durante más de cuatro años, como consecuencia de una cláusula que ahora fue declarada como ilegal. Perdieron negocios, contratos, por una disposición ilegal», expresó.
González Lapeyre coincidió en que estas empresas tendrían legitimación para reclamar una reparación por lucro cesante, es decir, por las ganancias que fueron privadas de obtener a través de una cláusula nula, y que este nuevo escenario –con el fallo firme del TCA– requiere «negociar, negociar y negociar, que haya soluciones conciliatorias» entre las partes. Esta negociación es clave para evitar los juicios y los tribunales arbitrales. «En todo el proceso hubo poca flexibilidad del Estado y de las empresas, sobre todo de TCP, y eso debe cambiar», valoró González Lapeyre. Hay que «trabajar mucho» para que las empresas navieras vuelvan a elegir el puerto de Montevideo, remató.
PIES DE BARRO
En conferencia de prensa, Heber sostuvo que el acuerdo firmado con KN permitió terminar con un conflicto empresarial dentro del puerto que se había extendido por 18 años y que amenazaba con un juicio multimillonario por parte de la empresa belga. El objetivo, dijo, era posicionar al puerto de Montevideo para competir con los otros puertos de la región, y que eso se logró tras «una muy buena negociación».
El exprosecretario Rodrigo Ferrés abonó esta idea: brinda «más certeza jurídica» a la política de gestión de la terminal de contenedores y el Reglamento de Atraque. Sobre la cláusula anulada, Ferrés dijo que sigue sosteniendo que es legal y que su fundamento era garantizar la amortización de las inversiones de 650 millones de dólares de TCP. «No estamos hablando de la violación de ninguna normativa, sino, simplemente, que se entiende que, en ese caso, para el TCA –y es muy respetable– se requiere una autorización legal», valoró.
Desde el Frente Amplio, en tanto, mostraron satisfacción y dijeron no entender la celebración nacionalista. El exsenador Charles Carrera, uno de los principales críticos del acuerdo, dijo que el fallo reafirma que el acuerdo era ilegal y que establecía un monopolio privado. «En el puerto de Montevideo no hay lugar para monopolios. Eso es importante por el tema de la competitividad, por los usuarios, por los sobrecostos y por la soberanía nacional. Se vuelve a tener política soberana» (MVD Noticias, 5-II-26). En esa línea también se pronunció el intendente de Montevideo, Mario Bergara, otro crítico del acuerdo.
En este marco, el gobierno comenzó a analizar el fallo para determinar cuáles son los pasos a seguir. Orsi dijo desde China que se está trabajando y conversando en forma fluida con los actores involucrados, incluidos KN y Montecon, respetando el marco normativo existente. «Nos gustará o no nos gustará, pero hay contratos que los vamos a seguir respetando. Tenemos que procurar que el trabajo del puerto sea cada vez mejor, […] eso es una responsabilidad compartida con los privados», afirmó. También habló de la necesidad de impulsar un sistema nacional de puertos que funcione como tal.
En los hechos, la sentencia del TCA era esperada por el gobierno y los privados, en especial por Montecon, cuyos inversionistas –la chilena Neltume Ports y el grupo canadiense ATCO– manifestaron su intención de iniciar un arbitraje internacional ante el Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones del Banco Mundial. Las negociaciones previas entre Montecon y el gobierno fueron prorrogadas en dos oportunidades en espera de este fallo, ya que el resultado tiene un impacto directo en la eventual demanda.
En los hechos, la sentencia del TCA supone el mejor escenario para el gobierno, ya que habilita una negociación en pie de igualdad con los privados. Si el TCA hubiera anulado los dos decretos, Montecon habría tenido el camino allanado para ganar el juicio internacional por una cifra millonaria; el fallo, en cambio, le abre la puerta para operar en los muelles públicos, pero debilita su posición en el eventual arbitraje, lo que favorece la posición del Estado uruguayo en la negociación.
Asimismo, también puede ser un factor en las conversaciones con KN. La empresa belga tiene un atraso de tres años en el desarrollo de las inversiones en la terminal especializada, según el cronograma firmado con el anterior gobierno. El problema es que esas inversiones estaban atadas al monopolio de hecho que, según dictaminó el TCA, se le otorgó de manera ilegal. KN deberá definir ahora cómo sigue adelante con estas inversiones en un contexto diferente, con el antecedente de que antes del acuerdo, el 70 por ciento de la carga y descarga de contenedores se realizaba en los muelles públicos. «Creo que estaban esperando un fallo favorable, que no salió; ahora quiero saber si van a seguir con la inversión», vaticinó una persona vinculada al negocio portuario.
