1. El pasado 26 de junio, cuatro días antes de la presentación al Parlamento de la rendición de cuentas 2025 y en la penúltima jornada hábil previa, el Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial (MVOT), el de Economía y Finanzas (MEF) y el Instituto Nacional del Cooperativismo citaron a las cuatro federaciones de cooperativas de vivienda1 para informarles que en el proyecto de ley de rendición figuraba un artículo que establece la exoneración del IVA a los materiales de construcción que utilizan en sus obras dichas cooperativas.
El anuncio, escueto pero contundente, fue emitido y recibido con general beneplácito: era la respuesta, como reconocieron las autoridades, a una reivindicación de muchos años del movimiento cooperativo de vivienda, que veía incrementados sus costos de producción en el orden de un 15-20 por ciento por aplicación de un gravamen injusto e injustificado en una política social que luego subsidia las cuotas a pagar a quienes no puedan hacerlo por la insuficiencia de sus ingresos. En los hechos, eso significaba que el MVOT le devolvía al MEF, por impuestos, parte de los recursos que este le vierte por mandato presupuestal, lo que le impide hacer más y llegar a más gente. El Estado pegándose un tiro en el pie.
2. El anuncio de la exoneración no se acompañó en esa instancia, sin embargo, por el texto del artículo correspondiente. Y cuando este se conoció, comenzaron las dudas. En efecto, el proyecto establecía: «[Se otorgará,] a las cooperativas de vivienda, un crédito por el impuesto incluido en las adquisiciones de bienes y servicios destinadas a los costos directos de construcción que integran las obras del proyecto cooperativo. Solo se admitirá la devolución del impuesto incluido en aquellos bienes o servicios incorporados directamente a la obra civil. El Poder Ejecutivo establecerá las condiciones que deberán cumplir los proyectos y las cooperativas de vivienda, a los efectos de poder acceder al crédito a que refiere el inciso anterior. Asimismo, podrá fijar límites por proyecto cooperativo para acceder al beneficio».
Casi cada una de estas frases encierra una duda: ¿cuándo se otorgaría ese crédito: en el transcurso de la obra o al finalizar esta? ¿En qué consistiría ese crédito? Se manejó que podría ser un certificado de la Dirección General Impositiva (DGI) endosable para el pago de IVA a proveedores o de otras contribuciones, como los aportes al Banco de Previsión Social, pero también que podría descontarse del préstamo otorgado y así reducir la cuota a pagar para devolverlo. ¿La exoneración alcanzaría al IVA que grava el asesoramiento técnico? En el parlamento, el subsecretario del MEF, Martín Vallcorba, dijo que no, porque esa no era una reivindicación de los cooperativistas, pero la ley general de cooperativas establece que se trata de un servicio, por lo que estaría incluido. Por otra parte, solo se exoneraría lo que se incorpora directamente a la obra civil. Pero ¿qué es la obra civil? ¿Las viviendas, la infraestructura, todo o parte del proyecto cooperativo? ¿Cuáles serían las condiciones que el Ejecutivo establecería para los proyectos y qué límites podrían fijarse, si es que deben fijarse límites?
3. Todas estas preguntas son importantes, pero hay una que es decisiva: ¿de dónde saldrían los fondos para efectivizar ese crédito, si en realidad es un reintegro y no una exoneración, si las cooperativas deberían pagarlo (¿y con qué?) y luego se les devolvería? Y eso dependería de cómo se haga el reintegro: si es un certificado de la DGI, saldría de donde entró y sería una renuncia fiscal, pero, si se deduce de la deuda a pagar, no saldría de ningún lado: simplemente las cooperativas devolverían menos al Fondo Nacional de Vivienda, que será el renunciante y pagará los costos de la medida.
En la fundamentación del articulado de la rendición se establece como resultado positivo esperado de la exoneración que «los costos de construcción de las cooperativas serían menores». «Ello disminuiría el valor de tasación de los inmuebles, reduciendo también el gasto que el Ministerio de Vivienda realiza cada vez que otorga un préstamo para la construcción de una cooperativa de vivienda» (y, con el mismo dinero, podría otorgar más préstamos). Teniendo en cuenta la importancia de la inversión en cooperativas en los planes de vivienda, este efecto no sería menor y contribuiría a satisfacer otra demanda y otro compromiso del gobierno: aumentar la inversión pública en vivienda para duplicarla al final del período. Pero esto solo pasaría si efectivamente hay exoneración, y no si solo hay una disminución de la cantidad a devolver. Por el contrario, esto último agravaría el problema, porque, al ser genérico, se estaría dando un subsidio de capital a quienes lo necesitan y también a quienes no lo necesitan.
Una ley no debe contener nada más que aquello que es imprescindible para que quede del todo clara cuál es la voluntad del legislador. Todo lo que exceda de eso es materia de la reglamentación de la ley, o, decididamente, sobra. Pero, del mismo modo, una ley no puede dejar dudas acerca de cómo se aplica, porque, si hay dudas, queda un ancho campo para que la reglamentación –o la misma aplicación– apunte en otra dirección no deseada. La redacción del artículo que llegó a Diputados no cumple con este principio, por lo cual era imprescindible perfeccionarla, lo que no sucedió en la Comisión de Presupuestos de Diputados. La discusión y aprobación se dará en el plenario, ya cerrada esta edición de Brecha, y hay mociones para modificar el texto, pero a esta altura no parece que por allí esté la solución, porque no aclaran suficientemente cómo se procederá, que es lo que se necesita.
4. Pero, además, lo que dispone el proyecto de rendición de cuentas no solo tiene una redacción confusa, sino que es muy parcial. En efecto, no se trata de la exoneración del IVA, sino de la exoneración de IVA. Y la ele que está en una expresión y no en la otra es la que hace la diferencia entre lo total y lo parcial, y entre cumplir con lo comprometido y dar solo un primer paso.
Porque las Bases Programáticas 2025-2030 del Frente Amplio, su compromiso con la ciudadanía, no solo establecen la exoneración del IVA para las cooperativas, sino que especificaba que «se tenderá a eliminar las cargas impositivas a la inversión en los programas de vivienda social con financiamiento público» (pág. 49). Y eso incluye a las cooperativas, pero también, y quizá hasta con más razón, a programas para los grupos más vulnerables, como las relocalizaciones, la regularización de asentamientos y la mitigación de la precariedad. E incluye el IVA que se paga al adquirir materiales de construcción, pero también al contratar servicios, adquirir o arrendar equipos o pagar suministros básicos. Y entonces sí, la reducción de costos de los programas del MVOT sería sustantiva y se estaría más cerca de dar un nuevo impulso al compromiso de duplicar el presupuesto de vivienda. Y de poder llegar a la construcción de 18 mil viviendas nuevas y a la concreción de las más de 50 mil otras soluciones habitacionales a las que el gobierno se comprometió en el Plan Quinquenal de Vivienda.
5. El MEF se esforzó en sus comparecencias en Diputados en probar que la renuncia fiscal por la medida que está teniendo ahora media sanción en esa cámara era suficientemente reducida para no alterar los equilibrios fiscales. Tocaría ahora al Senado devolverla a Diputados con los ajustes necesarios para que sea lo suficientemente amplia para cumplir con claridad los compromisos asumidos y tener el verdadero impacto que se necesita.
- La Federación Uruguaya de Cooperativas de Vivienda por Ayuda Mutua (usuarios); la Federación de Cooperativas de Vivienda de Usuarios por Ahorro Previo; la Federación de Cooperativas de Viviendas de Propietarios (propietarios), y la Federación del Programa de Vivienda Sindical (cooperativas sindicales). ↩︎
