En los últimos tiempos, Brasil ha perdido visibilidad en el mapa internacional. La sexta economía mundial que discutía la gobernanza global, tanto a nivel económico como político, parece estar distraída del mundo y ausente, mientras en el ámbito interno se desata un episodio más de una crisis política que muestra cómo la democracia brasileña se debilita.
La política exterior brasileña, como toda política exterior, está condicionada por factores internacionales y domésticos, y el convulsionado escenario político actual la afecta sin dudas, algo que debería preocupar a toda la región. Henry Kissinger decía que “hacia donde se incline Brasil, se inclinará América Latina”.
Desde Estados Unidos y Europa occidental, a mediados del siglo XX, el pensamiento dominante en relaciones internacionales sostenía que el sistema internacional era anárquico. Discutiendo esta idea, desde Sudamérica, algunos intelectuales propusieron y proponen pensar un sistema internacional jerárquico –no anárquico– e invitan a concebir la política exterior en clave autonómica, en cuanto condición que permite a los estados formularla e implementarla independientemente del constreñimiento impuesto por agentes más poderosos.
La autonomía como objetivo estratégico de la política exterior ha sido un elemento central y debatido en la historia política brasileña. Sus elites tomaron posiciones diferentes sobre la importancia de tener una política exterior autónoma o no, a la vez que discutieron, en varios momentos, cuáles eran los caminos o tácticas a aplicar para conseguir ese objetivo.
El proceso de integración regional que comenzó a construirse luego de la redemocratización en la región discurrió en paralelo al ascenso brasileño. El liderazgo o potencial liderazgo brasileño en la región es un asunto debatido académica y políticamente. Desde tiempos de Fernando Henrique Cardoso, el país más relevante de la región decidió redefinir los límites de su zona de influencia de forma más precisa. El ámbito sudamericano se transformó en el espacio territorial priorizado, evitando así la disputa con México.
Sobre el liderazgo brasileño existen argumentos diversos. Unos sostienen que por momentos ha logrado liderar la región, otros lo ven como un potencial líder que no logra hacerlo, algunos señalan que no “paga los costos” de su liderazgo y hay quienes lo ven como un líder que no logra tener el reconocimiento como tal de parte de sus vecinos o que se preocupa más por ser un actor global que de liderar su región. Poco importa ahora si logró o no ser líder, lo indiscutible es que es el país más importante en la región.
Su política exterior, tantas veces reconocida por su estabilidad en el tiempo, tuvo un cambio de orientación sustantiva con la llegada del Partido de los Trabajadores (PT) al gobierno y el triunfo de Luiz Inácio Lula da Silva. De 2003 a 2010, con el embajador Celso Amorim como canciller, el gobierno de Lula tuvo como objetivo una política autónoma “activa y altiva”. Con los pies en la región sudamericana y la mirada puesta en el Sur global. Brasil buscó la autonomía mediante una nueva estrategia, a la que algunos académicos llamaron “autonomía por la diversificación”.1 Guiado por la adhesión a los principios y las normas internacionales, y las alianzas Sur-Sur, incluso regionales, el objetivo fue reducir asimetrías globales y buscar el aumento de las capacidades de negociación con los países desarrollados, en el contexto de un mundo multipolar e intentando evitar la autarquía y el aislamiento, tanto de Brasil como de Sudamérica.
Los tiempos de Dilma Rousseff al frente de la presidencia de Brasil estuvieron marcados por una menor priorización de la agenda internacional. Y la asunción de Michel Temer, luego del juicio político a Dilma, conllevó un cambio radical de orientación en muchas de las políticas públicas de Brasil. La política exterior no fue excepción. Con un discurso duro contra la política exterior de los tiempos del PT, acusándola de ideologizada, el gobierno de Temer propuso su “restauración”. El norte volvería a ser el Norte, la economía, el vector central de la política y Brasil debería abandonar su pretensión de discutir la gobernanza internacional. La política exterior autonomista dejaba paso a una restauración que colocó su fundamento en la idea de “pragmatismo”, palabra que sus emisores consideran sinónimo de ausencia de ideología.
Brasil se encuentra hoy en una crisis política interna enorme que afecta su política exterior y que condiciona la de los países sudamericanos. Un presidente con una bajísima aprobación popular y con altísimo rechazo necesita mayorías para mantenerse en el marco de un sistema presidencialista de coalición y para impulsar su agenda contrarreformista (de reformas de signo contrario a las políticas propuestas por el PT a los ciudadanos). El apoyo parlamentario del presidente radica en un grupo de congresistas autodenominado “Centrão”, compuesto por una decena de partidos que comparten posiciones conservadoras y diputados que integran bancadas como la evangélica, la de los grandes empresarios, la que impulsa políticas de seguridad y la ruralista. Los intereses de estos grupos han impactado sobre políticas ambientales, laborales, la política exterior y comercial brasileña, y el posicionamiento de Brasil en foros internacionales donde otrora era reconocido por su liderazgo. Para ilustrar el asunto: en la última década Brasil era reconocido por su liderazgo internacional en la lucha contra el trabajo esclavo. El año pasado, el Ejecutivo, bajo la presión de grupos que apoyan a Temer en el parlamento, modificó controles a empresas que buscaban combatir esta práctica. La Organización Internacional del Trabajo (Oit) se manifestó en contra por considerarlo un retroceso y finalmente el gobierno de Temer tuvo que volver sobre sus pasos. Otro ejemplo puede verse en cómo los intereses de grupos económicos han afectado las relaciones económicas de Brasil con otros países.2
El gobierno de Temer implicó un cambio muy importante en la orientación de la política exterior de Brasil al eliminar la idea de una política autonómica, activa y altiva. La crisis interna tiene un impacto negativo en el estatus internacional brasileño, a la vez que el Estado no mantiene una política activa en el ámbito multilateral y ve afectada su capacidad de liderar los procesos regionales y la agenda negociadora externa mercosuriana.
Líder o no, este es un momento malo para que Brasil se proyecte en la región y a nivel global. Y esta es una mala noticia para nosotros y para nuestra región. Pero evaluar este cambio única o centralmente en clave económico-comercial es un error analítico y estratégico. El momento político pone en juego la calidad de la democracia brasileña y sus instituciones. Esperemos que los actores políticos brasileños estén a la altura de los acontecimientos para salvaguardarlas. Y esperemos que desde Uruguay discutamos este asunto preocupados por la economía, pero también por la política, las instituciones y la democracia en Brasil.
* Doctor en ciencia política, Instituto de Ciencia Política, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de la República.
- Véase Tullo Vigevani y Gabriel Cepaluni (2007). “A política externa de Lula da Silva: a estratégia da autonomia pela diversificação”. Contexto Internacional, 29(2), páginas 273-335.
- Sobre el caso de las relaciones económicas entre Brasil y Uruguay, véase “Temer y los lobbies feroces”, Brecha, 20-X-17.
