No todo lo privado es virtuoso ni lo público vicioso

En vísperas de la última rendición de cuentas (RC) reapareció la discusión sobre los recursos para la educación, para la cual los distintos actores sociales y políticos despliegan argumentos en favor de sus intereses. Así, los sindicatos docentes y el Pit-Cnt reclaman por el cumplimiento de la promesa de campaña del 6 por ciento del Pbi con destino a la educación y señalan que se debería gravar al capital (Irae-impuesto al patrimonio) en términos progresivos como el Irpf para lograr mayores recursos. El gobierno –por su parte– enfatiza que el programa del Frente Amplio señaló “tender hacia el 6 por ciento del Pbi”, ofrece cifras del incremento de presupuesto destinado a la educación más grande de los últimos 50 años, explicaciones sobre las dificultades del contexto económico y que, aun así, la educación seguirá siendo prioridad en esta RC.

A esta discusión se suman los partidos de la oposición que –a excepción de Unidad Popular– reconocen el incremento presupuestal, pero introducen en el debate los bajos resultados educativos. Por una parte, exigen bajar los gastos del Estado, eventualmente también los impuestos, y señalan que el problema de la educación es la gestión.

Como resultado se observa una tendencia al maniqueísmo en el debate, polarizándose posiciones donde unos señalan que en educación está todo mal, vis à vis, otros señalan que vamos bien. Los debates técnicos no se procesan como es debido y se imputan intencionalidades políticas cada vez que aparecen nuevos datos o informes sobre el estado de la educación. No obstante, la aparición del Instituto Nacional de Evaluación Educativa (Ineed) vino a dar certezas en los datos e imparcialidad en los análisis, aportando nuevas miradas para un debate informado.

En este contexto, la discusión sobre recursos para la educación se hace –en términos generales– en el marco de dos grandes visiones sobre el modelo de servicio educativo: financiamiento público y servicio público (como históricamente fue en el Uruguay laico a través de escuelas y liceos públicos), o financiamiento público con servicio privado. Cada vez con más fuerza y con centros modelo en funcionamiento (Impulso, Jubilar, etcétera) emerge en la discusión la necesidad de transferir recursos públicos a la educación privada, haciendo un paralelismo con los modelos de servicio de los Caif o la necesidad de establecer un “Fonasa educativo”. Esta es una discusión subyacente, no dada o dada en forma tangencial, en un país donde persiste una firme defensa de la educación pública, gratuita y laica. Pero es una discusión que estará presente en el debate electoral y que tendrá sus efectos presupuestales mediante la posible transferencia de más recursos públicos a la educación privada, como sucede en Chile o en Argentina.

Gasto público social y educación. Los gastos en educación suelen contabilizarse en el contexto del gasto público social (Gps), que incluye educación, salud, seguridad social y asistencia social, vivienda y servicios comunitarios. Desde 2005 a 2016 el Gps se incrementó en casi un 120 por ciento, llegando a pasar de 19,5 por ciento a 26,5 por ciento del Pbi. Uruguay siempre ha tenido una posición destacada en América Latina en relación con el Gps, no obstante, en este período ese gasto creció casi el doble que el Pbi, lo que demuestra el esfuerzo del país. Sin embargo, es importante analizar cómo se distribuye este Gps en sus tres sectores que demandan más recursos: educación, seguridad social y salud. Uruguay, el país de América Latina con mayor Gps, gasta por encima del promedio de esta región en seguridad social (13,3 por ciento del Pbi) y en salud (6,5), y por debajo del promedio en educación (4,8).

Es importante la distribución, la elasticidad y la tendencia del gasto entre estos sectores, pues como demandan muchos recursos la priorización de uno incide en las posibilidades fiscales de otro. Las demandas fiscales de la seguridad social continuarán siendo altas y en ellas incide la transferencia a la seguridad social de las Fuerzas Armadas, que significa un monto del orden del 1 por ciento del producto. Las demandas de la salud también seguirán incrementándose, mientras que el aumento de los recursos destinados a la educación entre 2004 y 2016 fue de un 153 por ciento, para la salud fue de 230 por ciento, llegando el déficit del Fonasa a un 1 por ciento del Pbi. Es decir, existe una inercia en el gasto de salud y seguridad social que no deja espacio fiscal para lograr ese 1 por ciento de recursos que permita llegar al 6 por ciento del Pbi para la educación sin apelar a incrementos en los impuestos.

La comparación de la evolución de las políticas públicas en salud y educación permite observar los cambios estructurales y la priorización de recursos que se produjeron en los últimos cinco períodos de gobierno.

En la infografía podemos observar el gasto –en porcentaje del Pbi– en salud y educación según cada período de gobierno. La superficie gris representa el Pbi total de Uruguay en miles de millones de dólares, mientras que las líneas representan el porcentaje de gasto en salud y educación con relación al producto.

Entre 1990 y 2007 el gasto en salud estuvo relativamente estable en la franja de entre 3 y 3,5 por ciento del Pbi. Es a partir de la creación del Sistema Nacional Integrado de Salud (Snis), en 2007, y del Fondo Nacional de Salud (Fonasa) que los gastos en salud se incrementan en casi tres puntos del Pbi en diez años. Del 6,5 por ciento del producto destinado a salud, aproximadamente el 2 por ciento se ejecuta a través de Asse, que cubre a 1,25 millones de usuarios, y 4,5 por ciento del Pbi a través de empresas privadas de salud, que dan asistencia a 2,5 millo­nes de usuarios. La salud contó con un plan, un modelo de servicio público-privado que articuló a los actores de la salud, y un volumen de recursos importante. Más allá del modelo de servicio por cápitas, que significa transferencias de un tercio de los recursos públicos al sector privado, la reforma de la salud contó con plan, liderazgo y recursos, los tres pilares para un cambio profundo y sustentable. Pero este modelo de servicio requiere fuertes regulaciones e incentivos, pues el sector privado –con recursos públicos– no siempre es eficiente y la demanda puede incrementarse.

En educación, la infografía nos muestra la priorización de recursos que ha significado el acceso del Frente Amplio al gobierno. Durante la presidencia de Luis Alberto Lacalle (1990-94) el promedio del Pbi destinado a la educación fue de 2,1 por ciento, y fue el único período posdictadura en que el porcentaje del producto para la educación decreció de 2,4 por ciento a 1,9 por ciento, en un contexto de crecimiento económico. En el segundo gobierno de Julio María Sanguinetti (1995-99) se dio un incremento del gasto educativo en relación con el Pbi en el marco de la reforma protagonizada por Germán Rama, pero el promedio del período fue de sólo un 2,3 por ciento del producto. En el gobierno de Jorge Batlle (2000-04) se produce un estancamiento y un crecimiento aparente del Pbi para la educación, en función de la fuerte caída del producto. Fue en el primer período del Frente Amplio (2005-09) cuando se observó el mayor aumento del gasto educativo en función del Pbi: pasó de un 3,1 por ciento a un 4,6 por ciento, en un contexto de fuerte crecimiento económico, con un Pbi que pasó de 13.000 millones de dólares a 31.000 millones. Fue en ese período que se llegó a la meta de 4,5 por ciento del Pbi para la educación, que era el promedio del gasto en América Latina. Si bien a partir de 2009 dejó de crecer fuertemente en términos de porcentaje, el crecimiento de los recursos persistió en función del crecimiento económico producido entre 2010 y 2014.

Como se observa en la infografía, el indicador de porcentaje del Pbi para la educación nos da una idea del esfuerzo que realiza el país en relación con su producción total. Pero basta con que haya fluctuaciones en el producto para que ese indicador no esté dando una referencia de los recursos reales destinados a la educación. Así, si se hubiera asignado el 6 por ciento del Pbi en 2005, el monto real asignado a la Anep y la Udelar sería menor al actual en términos reales.

Pero existen varios componentes que se pueden considerar al calcular el Pbi para la educación. El porcentaje del producto destinado a la educación tiene dos componentes: 1) el destinado a la educación pública, y 2) el porcentaje destinado a la educación privada, que provie­ne del pago de matrículas y cuotas por parte de las familias. En Uruguay en 2015 esto fue así: 4,56 por ciento de financiación pública y 1,7 por ciento de financiación privada (familias), y a esto se suma 0,45 de subsidios a la educación privada por exoneración fiscal dispuesta en la Constitución (gasto fiscal). En suma, Uruguay destinó 6,71 por ciento del Pbi a la educación. En 2005 esto era 3,19 por ciento de financiamiento público y 1,42 privado, con 0,42 por ciento de subsidios por exoneración constitucional a los privados. El siguiente cuadro compara en términos porcentuales y en millones de dólares el gasto total en educación en 2005 y 2015.

Gasto total en educación, años 2005 y 2015, según componentes (en porcentajes)

En millones de dólares

Fuentes: Banco Mundial e Ineed 2017.

Por otra parte, si sólo consideramos el gasto público en educación emerge la discusión sobre qué rubros del gasto público incluir. Es conocido el debate generado a partir de la inclusión de componentes no directamente vinculados a la educación formal y la demanda de los sindicatos de considerar gasto educativo solamente lo ejecutado por la Anep y la Udelar, que representa sólo el 83 por ciento de lo contabilizado en la rendición de cuentas.

A los efectos de justipreciar qué componentes integran la totalidad del gasto educativo y cuáles son los montos, observemos el siguiente cuadro, que contiene todos los rubros incluidos en la rendición de cuentas, a los que les sumamos subsidios, exoneraciones y transferencias, pues estos también forman parte de los gastos directos, indirectos o gastos fiscales (exoneraciones tributarias) que hace el gobierno.

Por otra parte, existen otros indicadores de gasto educativo que suelen explicar más claramente los recursos destinados a la educación, que no sufren con las oscilaciones del producto bruto nacional y que refieren al gasto real en función del número de alumnos, esto es el gasto bruto por alumno: a los montos globales por funcionamiento e inversiones de los entes educativos se los divide por el número de alumnos que asisten.

Estudios recientes, desde las pruebas Pisa, ajustan más este indicador al gasto por alumno durante los diez años que van desde los 6 años de edad hasta los 15 años para poder investigar la incidencia o relación del gasto por alumno con los resultados educativos.

Este nuevo indicador resulta clave a la hora del debate por los recursos para la educación. Organismos de crédito multilateral, como el Banco Mundial, machacaron hasta el hartazgo durante 40 años que más recursos para la educación no tenían efectos en los resultados. No obstante, autores especializados en economía de la educación comenzaron a reconocer que, si bien la evidencia empírica puede ser ambigua, existen fuertes indicios de que un aumento de los recursos por alumno se relaciona positivamente con una mejora de los resultados educativos (Ocde, 2013). Un estudio publicado en la Comparative Education Review (vol 59, número 2, mayo de 2015) identifica un equivalente de 8 mil dólares anuales por alumno como el umbral hasta donde mayores recursos producen efectos positivos en los resultados basados en análisis de las pruebas Pisa.

Tomando como base los diez años de inversión por alumno de 6 años de edad a 15 años, se observó que hasta los 50 mil dólares por alumno (esto es unos 5 mil dólares anuales por alumno) existe una correlación entre resultados e inversión educativa, mientras que una mayor inversión a los 50 mil dólares no se traduce obligatoriamente en mejores resultados en las pruebas Pisa. El promedio del dinero invertido por alumno de 6 a 15 años de edad en los países con mejor desempeño en ciencias (88.240 dólares) es casi tres veces lo que invierte Uruguay (31.811 dólares).

Según señala la investigación citada, en los países que invierten menos de 50 mil dólares por alumno en los diez años de formación de 6 a 15 años de edad, un aumento de 10 mil dólares se asocia con 26 puntos más en las pruebas Pisa (30 puntos Pisa es el equivalente a un año lectivo). El siguiente gráfico señala el gasto por alumno de 6 a 15 años de edad en países que se presentaron a la prueba Pisa y el promedio de los países de la Ocde. Como señaláramos en el artículo “El mito de Sísifo” (Brecha, 21-VII-17), el gasto por alumno en colegios de elite de Montevideo durante diez años está entre 65 mil y 95 mil dólares (el promedio en los colegios privados es de 46.850 dólares), mientras que el gasto en escuelas y liceos públicos –según la Ocde– es de 31.811 dólares entre los 6 y los 15 años de edad.

Costo acumulado por alumno de 6 a 15 años de edad según 9 países latinoamericanos y promedio de la OEDC (dólares convertidos en PPPs por GDP)

Como puede observarse, el gasto por alumno está por debajo de Argentina, Costa Rica, Chile y Brasil. Alcanzar el gasto de Chile implicaría incrementarlo en 10 mil dólares por alumno (unos mil dólares anuales), que equivalen a llegar a más del 6 por ciento del Pbi.

En suma, nos encontramos frente a una rendición de cuentas que tiene restricciones fiscales que hacen difícil incrementar en un 1 por ciento más del Pbi los recursos con destino a la educación si no se producen ajustes en algunos gastos o se recurre a mayores impuestos en los sectores donde hay mayores ganancias. Ese 1 por ciento es el equivalente a lo transferido a las jubilaciones militares o al creciente déficit del Fonasa. Un 1 por ciento más del Pbi apenas daría para ofrecer un 30 por ciento de aumento salarial, equiparando los salarios docentes a los de trabajadores con similar formación, o avanzar en la extensión a tiempo completo.

Por otra parte, el estado de insatisfacción que se ha ins­talado potencia la tentación de transferir recursos públicos a la educación privada (una especie de Fonasa educativo), algo preconizado por algunos sectores creyentes en la “mano invisible del mercado”. Esta opción no sólo no da garantías de mejora educativa –como señala la literatura especializada–, sino que abre la oportunidad a una demanda creciente de recursos y a la corrupción, como sucedió en Chile, donde cayeron ministros por estafas en los vou­chers. No todo lo privado es virtuoso ni lo público vicioso.

Ya es momento de ir pensando en el próximo presupuesto 2020-2025, en un plan claro de reformas sustantivas de la educación pública y un acuerdo amplio de actores sociales y políticos. La izquierda debe pensar en una segunda agenda progresista de la educación que ponga el foco en duplicar los egresos de enseñanza media y en garantizar la justicia educativa. No es aceptable que sólo cuatro de cada diez jóvenes uruguayos culminen secundaria, y que de estos sólo uno de cada diez provenga de los hogares pobres. Hay que reconocer los avances importantes que se hicieron a partir de 2005 luego de 30 años de asfixia económica de la educación, pero es necesario ser autocríticos para seguir siendo creíbles y avanzar en la democratización de la educación.

*    Egresado del Ipa. Ex consejero de Enseñanza Secundaria.