El gobierno comunicó, en las últimas semanas, que estaba planeando “el día después de la pandemia”. Ese día, nos encontraremos con un Estado desfinanciado y endeudado. Si antes de la declaración del estado de emergencia sanitaria el déficit fiscal era del 5 por ciento del Pbi, y este era una obsesión de los economistas y los defensores del gobierno multicolor, ahora la situación se agravará. Se prevé que el desequilibrio aumente, dado el gasto extraordinario en los seguros de desempleo y enfermedad, y en la disminución de los ingresos estatales (en términos de recaudación, el impuesto de emergencia sanitaria covid-19 es meramente testimonial). El Estado seguramente aumentará su nivel de endeudamiento: por ahora sólo se usaron 1.500 millones de dólares de una línea de contingencia de 2.000 millones, pero es esperable que se incurra en nuevas deudas con organismos multilaterales.
La presión por combatir el déficit fiscal tendrá, entonces, nuevos estímulos (el aumento del déficit fiscal y el endeudamiento) una vez que pase la pandemia. La estrategia de abatir el déficit mediante el incremento de la recaudación basada en impuestos al capital, la riqueza y los altos ingresos ha quedado descartada por razones ideológicas. Como dijo el presidente: “El capital es el que hará fuerza al salir de esta crisis, por eso no vamos a gravarlo”. El único camino (ya emprendido con las medidas de ajuste tomadas el 11 de marzo), entonces, es el recorte del gasto público y, para ello, el gobierno multicolor tiene una herramienta en la ley de urgente consideración (Luc): la regla fiscal.
REGLA FISCAL, LA HERRAMIENTA AJUSTADORA. Las reglas fiscales son formas institucionales presentes a través de leyes o enmiendas constitucionales que sirven para limitar las posibilidades de acción de los gobiernos en cuanto a su política fiscal (básicamente, en qué y cuánto gasta el gobierno, y cómo, cuánto y de quién obtiene sus ingresos). Esto permite que no se generen gastos demasiado altos, así como un continuismo en las políticas fiscales a pesar del cambio de signo político en los gobiernos.
La regla presente en la propuesta de la Luc combinaría dos formas de restricción del manejo de las cuentas fiscales. En primer lugar, determina que será necesario establecer en las leyes de presupuesto los objetivos del resultado fiscal estructural. En ese sentido, el resultado fiscal estructural sería la diferencia entre los gastos y los ingresos corrientes del Estado, sin contar los posibles ingresos o los egresos extras provocados por el ciclo económico. Para determinarlo, es necesario crear un modelo macroeconómico para calcular cuáles deberían ser esos ingresos y egresos estructurales cuya metodología de construcción estaría a cargo del Ministerio de Economía y Finanzas.1
En segundo lugar –y como complemento de lo anterior–, establece que existirá un tope para la expansión del gasto público y se calculará en función del producto potencial de la economía. El producto potencial es una abstracción que indica cuál sería el desempeño de la actividad económica si se utilizara toda su capacidad ociosa, descontando los efectos exógenos (como el aumento del precio internacional de los productos exportables). Otra vez: para calcularlo será necesario crear una metodología y un modelo macroeconómico.
El diseño de la regla permite que, en momentos de crecimiento económico, cuando los ingresos del Estado son mayores, el gasto no aumente todo lo que podría sin generar un desequilibrio en las cuentas públicas (déficit fiscal). Esto posibilitaría ahorrar recursos que se destinarían al Fondo de Estabilización Fiscal. Entonces, la lógica detrás de la conformación del tope tiene que ver con la intención de generar políticas fiscales anticíclicas. En otras palabras, ahorrar en momentos en que la economía crece generando superávits fiscales y sostener los niveles de gasto en momentos de recesión y crisis, utilizando las reservas generadas en la bonanza.
Si bien parecería de sentido común ahorrar en momentos de bonanza para poder gastar cuando sucediera alguna desgracia (la analogía de la economía doméstica siempre se utiliza para ejemplificar lo anterior), algunos supuestos que sostienen la argumentación son cuestionables. El primero tiene que ver con qué sucede en la sociedad en momentos de crecimiento económico. El planteo es que las virtudes del crecimiento económico llegan a todos los grupos sociales y, por tanto, las personas aumentan sus ingresos y están en condiciones de acceder a los servicios fundamentales para su bienestar (salud, vivienda y educación) a través del mercado. En los últimos 16 años consecutivos de crecimiento económico, hemos sido testigos de que en las sociedades desiguales, como la nuestra, las virtudes del crecimiento no les llegan a todos por igual. Es decir, hay una lógica mercantilizadora que trata el acceso a los derechos humanos básicos como mercancía y asume como un hecho que todos ganan con el crecimiento. El segundo supuesto tiene que ver con las condiciones en que “ahorrar” es socialmente aceptable. La siguiente es una pregunta válida tanto para la economía de una casa como para la de una sociedad: ¿es posible ahorrar cuando hay necesidades urgentes básicas insatisfechas? ¿Debo ahorrar el aguinaldo y no comprarme remedios recetados para tratar una enfermedad porque existe la posibilidad de que en un año vaya al seguro de paro?
El punto de partida para la aplicación de la regla fiscal será, indudablemente, una emergencia social en aumento. Los deficitarios mecanismos de protección social están mostrando su debilidad a la hora de cubrir los ingresos de los trabajadores informales. A su vez, la insuficiencia en los montos de las transferencias engrosa las filas de las ollas populares en los barrios de Montevideo y la periferia canaria. El gasto público social (destinado a la salud, la educación, la vivienda, la protección social y los servicios culturales) está especialmente destinado a solventar los servicios sociales que atienden demandas sociales básicas; el ajuste en su financiamiento lo único que provoca es el agravamiento de la crisis social.
En tercer lugar, por último, ahorrar en momentos de expansión de la economía inhabilita la posibilidad de generar políticas universalistas capaces de generar redes de protección social más densas. Es decir, las políticas de salud, educación y vivienda que garantizan el acceso a los derechos básicos ayudan a reducir el impacto negativo en el bienestar que producen los momentos de recesión económica, porque las personas los enfrentan con otras bases materiales. Un ejemplo sencillo en épocas de pandemia: ¿qué pasaría si se desfinanciara Asse? O, al revés, ¿qué ocurriría si se lo dotase de recursos al igual que al Ministerio de Salud Pública para hacer una política más fuerte de prevención de enfermedades?
TOPEAR SIGNIFICA RECORTAR. Más allá de los aspectos generales de las políticas anticíclicas y los límites al gasto público, también es importante enfocarse en las condiciones concretas de las cuentas públicas uruguayas. Dada la estructura de compromisos asumidos por el Estado, una cada vez mayor parte del gasto público (cerca del 80 por ciento) tiene un destino predefinido que no depende de acciones políticas del presente (ley de presupuesto o rendiciones de cuentas), sino de acciones pasadas (por ejemplo, las reformas previsionales y los compromisos de deuda pública).
Si se toman los datos de la última rendición de cuentas, podemos ver que entre 2014 y 2018 el gasto en asistencia y seguridad social fue el que más aumentó, del 12,6 por ciento al 14,1 por ciento del Pbi; el gasto en salud pasó del 6,1 por ciento al 6,8 por ciento del Pbi y el gasto en educación (tomando toda el área programática), del 4,6 por ciento al 4,9 por ciento del Pbi. La diferencia entre el primer rubro y los otros dos es que en ellos está contenido un gasto que no es decisión del gobierno de turno. Por ejemplo, los ajustes en las pasividades están previstas por el artículo 67 de la Constitución. En 2018 el Bps, el Sistema de Retiros y Pensiones de las Fuerzas Armadas (caja militar) y la Dirección Nacional de Asistencia y Seguridad Social Policial pagaron pasividades equivalentes al 10,9 por ciento del Pbi, lo que representa un aumento del 1,4 por ciento del Pbi desde 2015. El aumento del gasto fue financiado principalmente por una mayor asistencia financiera de rentas generales, que pasó del 1 por ciento del Pbi en 2014 al 2,3 por ciento del Pbi en 2018 (creció más del doble en cuatro años), registrando un incremento similar al del gasto.
La tendencia al aumento del peso de las pasividades en el gasto público (provocado por la tendencia poblacional de largo plazo de tener una menor cantidad de trabajadores activos en relación con los pasivos y sumado a los mecanismos de reajuste de las pensiones) hace que la parte endógena del gasto sea cada vez mayor. En consecuencia, una menor cantidad de recursos quedaría libre para invertirse en otras áreas. Las posibilidades de reformar la seguridad social, a pesar de ser necesarias, no solucionarían el problema presupuestal actual, dado que los efectos fiscales se advierten cuando las reformas maduran (de 15 a 30 años después).
Por lo tanto, topear el aumento del gasto público significa, por la vía de los hechos, recortarlo en áreas tan sensibles como la educación y la salud. Ante un nivel de gasto topeado, la tendencia será que el gasto preestablecido erosione la posibilidad de realizar otro tipo de gasto (por ejemplo, para financiar la educación y la salud pública). Ante esta situación, dos consecuencias parecen claras: la precarización de los servicios públicos (al estar permanentemente desfinanciados) y la privatización de dichos servicios.
En una columna publicada el 6 de abril, Dani Rodrik (profesor de Economía Política Internacional de Harvard) concluía que la actual crisis económica no iba a alterar y mucho menos revertir las tendencias políticas y económicas previas a la crisis.2 Por lo tanto, el neoliberalismo y el autoritarismo, entre otras cosas, al salir de la crisis, se verán recargados. El envío de la Luc a las bancadas de los partidos políticos con la intención de presentarla en el Parlamento y su contenido son un ejemplo casero de esa hipótesis.
* Economista perteneciente a la cooperativa Comuna.
1. La mayoría de los ingresos del Estado provienen de impuestos y tributos (cuyo principal impuesto es el Iva); los gastos del Estado son los que financian las políticas públicas, desde la seguridad hasta la educación.
2. “¿El covid-19 reconstruirá el mundo?”, Dani Rodrik, 6-IV-20, Project Syndicate, ‹https://www.project-syndicate.org/commentary/will-covid19-remake-the-world-by-dani-rodrik-2020-04/spanish›.
