La reforma de la formación en educación se instaló en la agenda política, desde 2020, como un titular del que muy poco se sabía. Los fundamentos de esta reforma fueron presentados, finalmente, hace unos meses (Propuestas para el diseño curricular de la formación de grado de los educadores)y desataron controversias por su deshonestidad intelectual. Al margen de ello, nos parece importante traer a colación el largo proceso de discusiones y acuerdos acumulados en relación con el tema durante los tres congresos nacionales de educación, que se celebraron en Uruguay entre 2006 y 2018. Pensamos que volver la mirada a los posicionamientos de los actores políticos en esas instancias contribuye a explicar la inflexibilidad y el hermetismo con que las autoridades actuales han actuado desde su llegada al gobierno.
PRIMER CONGRESO
El Primer Congreso Nacional de Educación Maestro Julio Castro se realizó en 2006. El debate que lo antecedió duró casi dos años. Una vez finalizado, la comisión organizadora emitió dos documentos: el primero resumía las actas de 713 asambleas territoriales realizadas en todos los departamentos del país y el segundo ofrecía una síntesis de más de 400 aportes documentales de sindicatos, asambleas técnico-docentes, colectivos estudiantiles, partidos y sectores políticos, organizaciones educativas, entre otros. Entonces, el Partido Colorado (PC), el Partido Nacional (PN) y representantes de la educación privada cuestionaron que no se dieran plazas en el congreso a los partidos con representación parlamentaria y criticaron la poca representación de la educación privada.
El trabajo durante el congreso fue organizado en 15 comisiones temáticas: Formación Docente y Perfeccionamiento Docente era una de ellas. Una revisión de las actas permite ver las tensiones y la falta de consenso con respecto al camino que debería tomar la formación de maestras, profesores y educadoras; tal es así que las mociones más importantes aprobadas por el plenario del congreso fueron, en cambio, minoritarias en la comisión temática referida.
Una de las propuestas más significativas fue la creación de un sistema único nacional de formación docente para unificar la heterogeneidad curricular que existió entre 1997 y 2007, a raíz de las políticas implementadas en la reforma de los noventa, cuando se crearon centros de formación de profesores en distintas regiones del país con propuestas curriculares diferentes a las del preexistente Instituto de Profesores Artigas (IPA). Este sistema único –propuesto en el congreso y trabajado en los ámbitos de las ATD de formación docente– fue aprobado por el Codicen en 2008.
El plenario del congreso también decidió que este sistema único funcionara exclusivamente en la órbita pública. Pero esta resolución no se concretó en la Ley General de Educación (18.437), aprobada posteriormente. Vale puntualizar, además, que la formación en educación en el ámbito privado tiene larga trayectoria en Uruguay. Pero a excepción del Instituto María Auxiliadora –habilitado en 1977–, en Canelones, el resto de los institutos privados fueron habilitados entre 2009 y 2019.
Otro tema controversial fue el diseño institucional de la formación docente y su carácter universitario. Si bien el plenario terminó votando a favor de tender al carácter universitario, postergó la definición sobre dónde debía circunscribirse (en el organigrama de la Udelar o como un ente autónomo). Contrario a la voluntad del plenario, dos años más tarde, el FA aprobó la creación del Instituto Universitario de Educación (IUDE) en la Ley General de Educación.
El plenario sí resolvió la creación transitoria de un cuarto consejo dentro de la ANEP: el Consejo de Formación en Educación (CFE). Esta decisión fue apoyada por los delegados de la universidad y rechazada por los delegados de la ATD de formación docente, que defendían la creación de una universidad autónoma y cogobernada. En 2020, la Ley de Urgente Consideración incluyó al CFE como parte del organigrama de la ANEP, con lo cual se abolió su carácter transitorio (y la creación del IUDE quedó descartada).
SEGUNDO CONGRESO
La organización del Segundo Congreso Nacional de Educación Maestra Reina Reyes estuvo a cargo de la Comisión Coordinadora del Sistema Nacional de Educación Pública, que durante 2013 realizó entrevistas con organizaciones sociales, sindicales, estudiantiles, ATD, instituciones de educación laicas, confesionales, partidos políticos, cámaras empresariales y el PIT-CNT. El debate sobre la participación de los partidos continuaba. Tanto el PC como el PN reiteraron el reclamo, aunque tomaron posturas distintas. El PC decidió participar, mientras que el PN y el Partido Independiente (PI) desistieron de hacerlo.
En ese entonces, el secretario general del PC, Max Sapolinski, indicó que se «decidió darle una carta de crédito» al congreso y que tenía «expectativa clara» de que sus planteos «puedan ser escuchados» (Montevideo Portal, 2012). El expresidente Luis Alberto Lacalle, por su parte, había expresado: «Se precisa una conducción nacional de la educación. Pero hoy en día en la educación no funciona la democracia, porque el gobierno elegido por la ciudadanía no gobierna la educación. Hay que derogar la parte de la ley que les da a las corporaciones una medida demasiado grande».
En el nuevo escenario institucional –producto de la Ley General de Educación–, a la Udelar se le debían sumar dos universidades más: la Universidad Tecnológica (UTEC) y el IUDE. En 2012 el Parlamento había aprobado la creación de la UTEC, como un nuevo ente autónomo. Y al mismo tiempo que se desarrollaba el debate del segundo congreso, circulaban varios proyectos de ley orgánica para la conformación del IUDE (o Universidad Nacional de Educación), también como institución autónoma.
El congreso se dividió en cinco ejes temáticos, con un «documento guía» para cada uno. Hubo más de 250 asambleas territoriales en el período de un año. Mientras que en el primer congreso el de la formación en educación era uno de los 15 temas establecidos, ahora era uno de los cinco ejes. Los redactores del «documento guía» para discutir este punto propusieron la categoría de «autonomía conectada» considerando la relación entre las tres universidades públicas autónomas que se proyectaban como redes de cooperación y apoyo mutuo, al margen de la subordinación de otros poderes fácticos. Durante el congreso se enfatizó la idea de autonomía de la formación docente con respecto a la ANEP.
Se volvió a resolver que la formación en educación se desarrolle exclusivamente en la órbita pública estatal. Sin embargo, no hubo acuerdos amplios al respecto, ya que en la mayoría de las asambleas territoriales se había rechazado el monopolio público.
TERCER CONGRESO
El Tercer Congreso Nacional de Educación Enriqueta Compte y Riqué comenzó en 2016. Se realizaron 299 asambleas territoriales, distribuidas en 202 localidades. Con respecto a los partidos, participaron el FA y el PC. El PI y Unidad Popular (UP) optaron por no hacerlo, mientras que el PN decidió participar y nombró al doctor Pablo da Silveira como su representante. Sin embargo, al año siguiente se retiró del congreso.
Según expresaba un comunicado del Directorio del PN, su representante había presentado siete propuestas, de las cuales cinco fueron rechazadas. Las propuestas más importantes, de las que fueron rechazadas, eran: que la mesa coordinadora esté integrada por un legislador de la comisión de educación; que durante la reunión final del plenario se escuchen exposiciones de expertos de universidades privadas y públicas, así como miembros de organizaciones de la sociedad civil (Eduy 21, SAEP, AUDEC, AIDEP, etcétera), y que el objetivo del congreso sea la elaboración de un plan de urgencia en materia educativa que rija hasta marzo de 2020.
El PN también cuestionó la validez del congreso como ámbito de representación, argumentando que la conducción de la educación no es democrática. En una carta pública, manifestaban: «La propuesta de tener siempre como presidente de mesa a un senador o a un diputado (sin que importara su partido) solo fue votada por el representante del PN. Parte de quienes votaron en contra argumentaron que un legislador es un ciudadano más, de modo que, si quiere participar, debe asistir como uno más a cualquiera de las asambleas territoriales que se están organizando. Nosotros, que defendemos la democracia representativa y el régimen republicano de gobierno, reafirmamos que la voluntad del pueblo soberano está expresada en el Parlamento y no en aparatos movilizados de carácter político o corporativo». El partido anticipó que no consideraría las resoluciones del congreso como un insumo válido.
En el tercer congreso, la formación en educación tuvo incluso mayor protagonismo que en los anteriores. Esta vez, fue uno de los cuatro temas de discusión, bajo el título «Los desafíos de la educación. Universidad de la Educación». Por primera vez, el asunto era tratado directamente aludiendo a la Universidad de la Educación (ya no a la formación docente o a la formación de profesionales de la educación). La declaración final del congreso subrayó la necesidad de impulsar «la ley que crea el ente autónomo Universidad Nacional de Educación» y demandó que «en la misma se consagre la autonomía y el cogobierno de sus órganos nacionales, regionales y locales». También destacó «como elemento imprescindible dotar al nuevo ente del presupuesto necesario para su implementación y funcionamiento».
CONCLUSIONES
El congreso Julio Castro apoyó que la formación de maestras, docentes y educadoras sea universitaria, pero postergó decidir cómo sería la institucionalidad que lo llevaría adelante. El congreso Reina Reyes se posicionó a favor de la Universidad de la Educación, pero se centró en denunciar que muchas de las decisiones que estaba tomando el gobierno del FA no respondían a lo resuelto en el congreso anterior. En el último congreso, la Universidad de la Educación fue uno de los mayores desafíos planteados.
Este recorrido da cuenta de que la posición del PN ha sido siempre la de no estar dispuesto a debatir sus ideas con las comunidades educativas. Las diferencias que mantuvo anteriormente con su actual aliado en la coalición, el PC, no se evidencian en este momento político. Por su parte, el FA hizo esfuerzos por dotar de institucionalidad a la participación de las comunidades educativas a través de los congresos, pero no tuvo durante sus tres gobiernos la voluntad política de hacer vinculante lo resuelto allí con definiciones parlamentarias y ejecutivas.
*Sof Velázquez Serra es profesor en el CFE y en la Udelar. Gabriela Miraballes Cortinas es profesora en la ANEP y en el CFE. Ambos realizaron investigaciones de posgrado sobre formación docente.
