El importante número de firmas que apoyó la iniciativa de plebiscito vinculada al sistema de seguridad social, impulsada por el PIT-CNT, es una muestra de que el debate sobre este tema no está saldado con la reciente reforma y que al menos una parte relevante de la población busca generar nuevas modificaciones al sistema.
Sin embargo, es importante hacer dos puntualizaciones para evitar confusiones sobre el plebiscito: 1) la población se enfrentará a una consulta en la que se vota a favor de la instauración de un nuevo sistema jubilatorio establecido en el texto constitucional, no a la derogación de la ley 20.130 y 2) tener una posición crítica respecto a la reciente ley 20.130 no resulta inconsistente con no estar a favor de la reforma que se pretende instaurar en el texto constitucional a plebiscitarse.
La iniciativa del PIT-CNT parte de algunas intenciones que resultan más que compartibles, como el fortalecimiento de las jubilaciones y las pensiones más reducidas o rediscutir el tema de la edad de retiro, e incluye además la propuesta de eliminación del pilar de ahorro individual, lo que entiendo sería un problema para un diseño eficiente de la seguridad social. En esta columna (y una próxima) plantearé de forma breve por qué transformar buenas intenciones en buenas políticas públicas no es un proceso lineal y requiere de un estudio profundo de los temas, aspecto que claramente no fue contemplado a la hora de elaborar la propuesta a plebiscitarse.
Aquí repasaremos brevemente dos aspectos donde, desde mi punto de vista, la propuesta tiene debilidades: 1) costo y financiamiento, y 2) diseño para la protección de las jubilaciones más bajas. Para no extendernos demasiado, dejaremos para una siguiente columna la discusión de otros dos puntos donde también creo que la propuesta tiene problemas: 1) eliminación del pilar de ahorro, identificando ganadores y perdedores con dicha transformación y 2) el tratamiento de la edad de retiro.
COSTO Y FINANCIAMIENTO DE LA PROPUESTA
En el último trabajo monográfico del Observatorio de Seguridad Social del CINVE (Centro de Investigaciones Económicas), divulgado en diciembre de 2023, elaboramos un conjunto de proyecciones sobre el costo que tendría esta propuesta, que alertan sobre la trayectoria creciente del gasto previsional en las próximas décadas. Esto se debe a que los planteos incluidos en la papeleta son expansivos del gasto en pasividades respecto a la situación actual (ley 20.130), pero también respecto al régimen previo (ley 16.713).
Las proyecciones sugieren un resultado IVS (invalidez, vejez y sobrevivencia) –se consideran solo los ingresos por aportes, pero no se incluyen los impuestos afectados a la seguridad social– del Banco de Previsión Social (BPS) que se deteriora de forma importante a lo largo del tiempo, alcanzando un déficit máximo en el horizonte de proyección del orden de 12 por ciento del PBI. Esto representa un incremento del déficit de BPS de aproximadamente 8 por ciento del PBI respecto a la ya delicada situación actual, y aproximadamente 4 por ciento del PBI por encima de las proyecciones asociadas al régimen de la ley 16.713 (previa a la reforma).
Estos resultados merecen ser destacados. En caso de aprobarse el plebiscito, la sociedad uruguaya se compromete a obligaciones que le exigirán, a largo plazo, un esfuerzo extra para financiar las transferencias de seguridad social que supera holgadamente, por ejemplo, a la totalidad del actual presupuesto educativo.
Cabe señalar además que este esfuerzo en materia de financiamiento no es solo un problema de largo plazo. En diez años el esfuerzo de financiamiento ya superará levemente el 1 por ciento del PBI y hacia el 2050, esto es, dentro de unos 25 años, ya se ubicará en el orden de 4 por ciento del PBI. La papeleta no plantea ninguna propuesta de financiamiento, por lo que la estrategia de incremento de los ingresos públicos dependerá de la decisión de los próximos gobiernos, y la elección escogida determinará de forma importante quiénes son los ganadores y los perdedores del cambio propuesto.
Varios de los impulsores de la propuesta han relativizado el problema de financiamiento con el argumento de que a corto plazo el plebiscito no tendría un impacto significativo sobre el déficit del sistema, debido a que el incremento de las prestaciones mínimas se financia con los aportes derivados a BPS una vez que se elimina el pilar de ahorro individual. Este punto es correcto: la absorción por parte del BPS de la totalidad de los aportes a la seguridad social determina en el sistema un salto inmediato de los ingresos, mientras que el incremento de los egresos (salvo por el incremento de las mínimas) se va produciendo paulatinamente mientras se va renovando el stock de jubilaciones.
Sin embargo, que el déficit no aumente de forma inmediata no implica que los problemas no comiencen a ocurrir de forma inmediata. El problema inmediato no será de liquidez, pero sí de solvencia. Uruguay estará dando la señal de que se compromete a una trayectoria de gasto que lo obliga en poco más de dos décadas (plazo ubicado dentro del horizonte normal de los títulos de deuda emitidos por el país) a aumentar los ingresos públicos en 4 por ciento del PBI, sin tener previsto un esquema de financiamiento. Más allá de cuándo comience a ocurrir el incremento del déficit, esta señal impactará de forma inmediata en el costo y las posibilidades de financiamiento del país.
En síntesis, el esfuerzo en materia de financiamiento que implica la propuesta a plebiscitarse resulta directamente inabordable a largo plazo. En lapsos más cortos (por ejemplo, las próximas dos décadas), el esfuerzo de financiamiento de todas formas es tan importante que, aun en caso de alcanzarse, descartaría cualquier espacio fiscal para fortalecer otros rubros presupuestales, como las transferencias a la infancia, el presupuesto educativo o de salud, entre otros. Por último, independientemente de cuándo comenzaría a crecer de forma importante el déficit, la señal de insolvencia y por lo tanto los problemas de acceso y costo de financiamiento para el país son inmediatos.
DISEÑO PARA LA PROTECCIÓN DE LAS JUBILACIONES MÁS BAJAS
Dejando de lado los problemas de costo y financiamiento, desde mi punto de vista la propuesta tiene problemas de diseño en su contenido. En lo que se refiere al aumento de las jubilaciones más bajas, cabe señalar que ha sido un tema de preocupación general, incluyendo también el proceso de reforma reciente, en el cual se instrumentó el denominado suplemento solidario para atender dicho objetivo. En este punto en particular, creo que el instrumento propuesto en la ley 20.130 para incrementar las jubilaciones más reducidas tiene un mejor diseño que el planteado en la papeleta del plebiscito.
La papeleta establece el incremento de la prestación mínima, establecida como un monto fijo que coincide con el salario mínimo nacional (SMN). Esto implica que todas las jubilaciones cuyo cálculo primario arrojen un resultado inferior al umbral mínimo serán incrementadas hasta dicho monto, mientras que para cualquier jubilación cuyo cálculo primario arroje un resultado superior al mínimo, aunque sea por un monto muy pequeño, se tendrá en cuenta dicho cálculo para la determinación de la jubilación.
Este esquema de jubilación mínima fija, sobre todo cuando el monto es lo suficientemente elevado para el que el porcentaje de jubilaciones que terminen fijándose en dicho umbral sea importante, ocasiona algunos problemas de incentivos a la aportación. En primer lugar, el conjunto de personas que perciba que se retirará con la mínima o un monto muy cercano a ella tiene mayores incentivos a interrumpir la aportación o reducir su monto, lo que por ejemplo es perfectamente posible en trabajadores independientes que aportan por montos fictos y no por ingresos reales.
El problema de incentivos resulta aún mayor cuando el umbral mínimo incluye también las pensiones no contributivas (pensión a la vejez en Uruguay), es decir, aquellas pensiones a las que se accede solo por edad y no por requisitos de años de contribuciones. Aquellas personas que por diferentes motivos hayan tenido un historial de contribuciones muy interrumpido (gran porcentaje de trabajadores en Uruguay) y perciban que deberán mantenerse en actividad laboral pasados los 60 años para acceder a una jubilación (que probablemente sea la mínima) podrían tener incentivos para trabajar de forma informal, evitando aportes, para luego acceder a una pensión a la vejez cuyo monto se ubicaría en el mismo valor mínimo.
El esquema de protección contemplado en el suplemento solidario actual, por su parte, no es fijo, sino que es decreciente con relación al nivel de ingresos. Esto asegura que todos los aportes terminen impactando en el cálculo jubilatorio, aunque sea de forma reducida, originando un esquema de incentivos favorables a la aportación. A su vez, es un esquema que permite fortalecer un conjunto más amplio de jubilaciones reducidas, y no solo las que están por debajo del umbral mínimo. En efecto, el esquema propuesto en la papeleta, en comparación con el cálculo jubilatorio con el suplemento solidario de la ley 20.130, generaría prestaciones inferiores para los rangos de jubilaciones ubicadas entre el SMN (22.268 pesos) y valores algo por encima de los 30 mil pesos.
Además de los anteriores problemas vinculados a los incentivos y al conjunto de jubilaciones contempladas, el texto a plebiscitarse, en este punto en particular, también presenta problemas en su redacción que ya han dado lugar a controversias. En concreto, el texto indica: «Ninguna jubilación ni pensión podrá ser menor al valor del salario mínimo nacional», lo que da lugar a que una persona que cuente con más de una jubilación o pensión no pueda cobrar por ninguna de ellas un monto menor al SMN, incluso aunque alguna de estas prestaciones sea claramente superior a dicho umbral.
Los impulsores de la iniciativa han argumentado que este tipo de situaciones debería reglamentarse a partir de una ley interpretativa del texto en la que se aclare que el planteo refiere a que ningún jubilado o pensionista podrá tener un acumulado de prestaciones inferior al SMN. No obstante, el texto está planteado de una forma tan clara en la papeleta que posiblemente una interpretación de ese tipo daría lugar a sentencias de inconstitucionalidad.
En cualquier caso, si el espíritu de la norma era plantear el umbral mínimo de ingresos respecto de las personas y no de las prestaciones, un cambio sencillo de redacción podría eliminar cualquier controversia. Sin embargo, con la papeleta ya inscripta, esto no es posible y, en mi opinión, es una muestra adicional de que el texto que establezca las condiciones del sistema de seguridad social merece un tipo de discusión y análisis que no ocurrió en este caso, lo que dio lugar a un conjunto importante de controversias que serían fácilmente solucionables en un proceso parlamentario.
Finalmente, también entiendo como un error el vínculo de las jubilaciones mínimas al SMN. Como se comentó antes, la trayectoria de gasto previsional que surgiría de la aprobación del plebiscito es fuertemente creciente y la papeleta no ofrece ninguna solución en términos de financiamiento. Esto podría determinar que el SMN se convirtiera en una herramienta para tratar de impactar sobre el gasto previsional si los gobiernos entendieran que no es posible incrementar lo suficiente las fuentes de financiamiento. De esta forma, una herramienta fundamental para la regulación del mercado laboral podría desvirtuarse de forma importante.
En síntesis, aunque la intención de proteger la suficiencia de las prestaciones más reducidas me parece compartible, la forma en que se instrumenta en el texto del plebiscito no me parece la mejor solución posible. Desde mi punto de vista, sucede algo similar con el tema de la edad de retiro y la estructura de pilares del sistema, pero estos dos puntos quedan pendientes para una próxima columna.
* Gonzalo Zunino es PhD en Economía. Director del CINVE (Centro de Investigaciones Económicas).
