Autores: Hugo Bai / Pablo Da Rocha / Bruno Giometti / Andreína Moreira / Daniel Olesker / Alejandra Picco. Integrantes del Instituto Cuesta Duarte.
Luego de la crisis económica de 1998-2003, la economía uruguaya retomó la senda de crecimiento y se expandió casi 80 por ciento entre 2004 y 2018 (promedio anual de 4,25 por ciento). Se trató del ciclo más largo de crecimiento económico ininterrumpido en el país, que fue acompañado e impulsado por un fuerte aumento de la inversión. No obstante, a partir de 2015 el ritmo de expansión se enlenteció notoriamente y comenzó a descender el porcentaje de inversión con relación al Pbi.
LA PRODUCCIÓN. Si bien en estos años se desplegaron políticas para promover el crecimiento y acelerar el ritmo de inversión, la expansión de la actividad se dio dentro de una estructura productiva que ha permanecido relativamente incambiada y mantiene un alto grado de primarización. El crecimiento se concentró fundamentalmente en la venta de productos de origen primario y con escaso valor agregado, mientras que, en el plano interno, el crecimiento se explicó por un fuerte incremento del consumo. Esta caracterización del proceso de crecimiento explica la actual caída de la inversión. En un contexto externo menos propicio para los commodities y un mercado interno relativamente chico, las posibilidades de inversión parecen muy reducidas. En este sentido, en lo productivo el centro de nuestra propuesta se sostiene en su principal debilidad: la necesidad de diversificar la matriz productiva, tendiendo hacia una producción de mayor valor agregado.
Para transformar la matriz productiva es necesario priorizar el enfoque sectorial, apoyando de manera más clara a los sectores más intensivos en conocimiento, empleo de calidad y que sean innovadores. El Estado debe acompañar y apoyar los procesos de innovación en el sector privado, a la vez que las empresas públicas deben ser líderes en incorporación de nuevas tecnologías, vinculando directamente sus innovaciones con el sector privado de la producción nacional. La promoción sectorial requiere alinear las distintas herramientas de política productiva en esa dirección. Otro plano fundamental para articular una propuesta de este tipo es la inserción internacional. En términos generales se puede señalar la importancia de insertarse en cadenas productivas de valor que permitan fortalecer la posición competitiva.
EL EMPLEO. Entre 2011 y 2014 se lograron niveles récord en materia de empleo y desempleo: la tasa de empleo osciló en torno al 60 por ciento y el número de ocupados superó el 1,6 millones de personas. Sin embargo, luego de casi una década de mejoras, en 2015 el enlentecimiento de la actividad económica impactó negativamente sobre el mercado laboral y provocó, ese año, la pérdida de unos 27 mil puestos de trabajo. Durante 2016 y 2017 la economía volvió a crecer, aunque a un ritmo mucho más moderado que en la década anterior, pero el mercado de trabajo siguió deteriorándose, a pesar de que lo hizo también a un ritmo mucho más lento. En 2018 se verificó un nuevo deterioro del mercado de trabajo, pese al crecimiento económico, alcanzando una pérdida de 47 mil puestos de trabajo en los últimos cuatro años. La reducción de la actividad económica en los sectores más demandantes de trabajo es una de las principales explicaciones de este deterioro. Es claro que la situación amerita la rápida implementación de políticas de corto plazo, que apunten a amortiguar y contrarrestar esta situación, con objetivos de mediano y largo plazo donde se promocione efectivamente el empleo sustentable y de calidad.
En primer término, consideramos que buena parte del problema de empleo que transita Uruguay se explica por los escasos avances registrados en la transformación de su matriz productiva. Por ende, cualquier propuesta de fondo para atender los problemas de empleo en el mediano plazo pasa, una vez más, por la diversificación. Además, las políticas de formación y capacitación son fundamentales y deben ser entendidas como un eje central en un proyecto de desarrollo económico y social inclusivo. Al mismo tiempo que el enfoque sectorial debería estar presente en el diseño de estas políticas, es necesario un enfoque diferenciador sobre las poblaciones con mayor riesgo laboral.
En segundo término, como respuesta de urgencia se requiere un empuje de las políticas activas de empleo y una política temporal pero potente de subsidios a la contratación de nuevos trabajadores, especialmente en aquellas ramas y empresas que hayan presentado dificultades en los últimos años.
COMPRAS E INVERSIONES PÚBLICAS. El papel de las compras e inversiones públicas cobra particular relevancia dada la escasa dimensión del mercado interno. Estas deben ser entendidas como un elemento medular en cualquier estrategia de desarrollo productivo y de generación de empleo, en una mirada de corto y largo plazo. El rol de la inversión pública es decisivo en la generación de empleo, más cuando está volcada a la ampliación y mejora de la infraestructura, que tiene una incidencia directa en las decisiones de inversión privada y en la atracción de capitales del exterior. Por otro lado, las compras públicas deben desarrollar todo su potencial de demanda, aspecto trascendental en una economía pequeña como la uruguaya. Esto no significa que el Estado resigne su capacidad de comprar de manera eficiente, sino que, adicionalmente, al momento de las compras se ponderen aspectos que favorezcan la producción nacional, la generación de empleo, el desarrollo de tecnologías innovadoras y sostenibles desde el punto de vista ambiental, etcétera.
PROTECCIÓN SOCIAL E INGRESOS. Además de trabajar en la generación de puestos de trabajo, debe apuntarse a que sean de calidad. En los últimos años se ha avanzado de manera importante en la disminución de la precariedad laboral: el no registro a la seguridad social descendió fuertemente, pasando de afectar a aproximadamente el 40 por ciento del total de ocupados al 25 por ciento. No obstante, actualmente casi uno de cada cuatro trabajadores ocupados no aporta a la seguridad social, aspecto que vulnera claramente la idea de trabajo decente y que, además, suele vincularse con la ausencia de otros aspectos que hacen a un empleo digno. Es preciso entonces llevar adelante una política más agresiva de fomento de la formalidad.
En el caso de los trabajadores dependientes, en que el porcentaje de no registro es algo menor al promedio anterior (aproximadamente 15 por ciento),1 la política debe centrarse en la aplicación de mayores controles e inspecciones, pero también debe enfocarse en analizar cuáles son los obstáculos que han frenado la disminución del no registro.
Un aspecto vinculado con el empleo digno son los salarios. Entre 2005 y 2018 se alcanzó el ciclo de crecimiento del salario real más largo en la historia del país y en este período el poder adquisitivo del salario creció 61 por ciento, aunque en los últimos años el ritmo de expansión del salario real fue disminuyendo. A pesar de los avances registrados, todavía existe una cantidad importante de trabajadores con ingresos insuficientes. El incremento del salario mínimo nacional y de los pisos salariales2 son instrumentos clave para atender esta problemática.
RELACIONES LABORALES. En esta materia los trabajadores somos firmes defensores del sistema de negociación colectiva vigente en el país, ya que se adecúa a la realidad, idiosincrasia y práctica nacionales. Tras haber transitado un largo período en el que la negociación colectiva, salvo excepciones, prácticamente no existió (década del 90 y primeros años de los dos mil), el país cuenta actualmente con un sistema de negociación en el que se complementa la negociación tripartita con la bipartita, que comprende a la totalidad de los sectores de actividad pública y privada, y que brinda cobertura no solamente a los trabajadores sindicalizados, sino a todos los que se encuentran en actividad.
La reinstalación de los consejos de salarios (para los sectores público y privado) conjuntamente con la aprobación de las leyes de protección y promoción de la actividad sindical no solamente implicaron el retorno de la negociación, sino que permitieron avanzar hacia relaciones laborales más equilibradas y justas. A esto debe sumarse el hecho de que se adoptó, por primera vez, un mecanismo legal que garantiza en forma efectiva el ejercicio de la actividad sindical. Por este aspecto Uruguay venía siendo observado por los organismos de contralor de la Oit, y los casos de vulneración de los derechos sindicales ocurrían de manera frecuente previo a 2005.
Por último, es preocupante la creciente judicialización de los conflictos laborales: hay una constante recurrencia a los tribunales judiciales para resolver conflictos de naturaleza colectiva, dejando de lado los procedimientos existentes de prevención y solución de conflictos promovidos por la Oit y que son propios de las relaciones colectivas de trabajo. No es pertinente ni conveniente que la justicia ordinaria actúe ni sea llamada a resolver conflictos que son sociales. Esto no implica quedar al margen de la justicia, pero tampoco moverse en una órbita creada para solucionar diferendos entre personas, y no para atender y generar jurisprudencia en conflictos colectivos, ajenos a su jurisdicción.
* Integrantes del Instituto Cuesta Duarte.
1. El 25 por ciento de no registro sobre el total de ocupados incluye a trabajadores asalariados o dependientes y también a trabajadores independientes, cuentapropistas, patrones y otras categorías de empleo de menor peso en el total de ocupados.
2. Los pisos salariales hacen referencia a los laudos o mínimos salariales que se fijan en el marco de la negociación colectiva para las categorías de trabajo de menores ingresos dentro de cada sector de actividad.
