El ministro en el laberinto

Alimentación escolar.

La semana pasada el ministro de Educación aludió a las ineficiencias que encontró en su cartera; entre ellas, mencionó algunas vinculadas a la alimentación escolar. Comenzó advirtiendo: “Sólo gastando mejor el sistema podrá amortiguar, al menos en parte, los efectos que tendrán las restricciones presupuestales”. Como comentario de las cosas que habría que corregir dijo que si a partir de la emergencia sanitaria Primaria distribuyó 60 mil raciones de comida diariamente, el hecho de que antes de ella repartiera más de 200 mil le hace preguntarse: “¿No será que no se estaba repartiendo de la mejor manera la cantidad de comida, que cuesta cantidades formidables de dinero al cabo del año?”.1

UNOS DICHOS INOPORTUNOS. Lo primero que llama la atención es el medio y la oportunidad de instalar la sospecha sobre el alcance de la alimentación escolar, especialmente cuando es un servicio que en más del 99 por ciento depende del pago del Impuesto de Primaria, gravamen cuya recaudación se apoya en campañas publicitarias que aluden explícitamente a los comedores y contra el cual algunos sectores –particularmente la Asociación Rural– se han manifestado reiteradamente.

El Impuesto de Primaria es fuertemente redistributivo: reorienta recursos que provienen de propietarios o arrendatarios de fincas y tierras con determinado valor catastral y se destina a los escolares financiando partidas para escuelas de contexto crítico, el transporte para los alumnos con discapacidad, la reparación de locales, entre otros rubros, pero, sobre todo, a la alimentación escolar, que retiene el 63 por ciento de lo recaudado.

¿Por qué poner públicamente en tela de juicio la amplitud del servicio de alimentación escolar? ¿No es más fácil y prudente primero solicitar explicaciones a la Anep? Pero, además, ¿por qué comparar la cantidad de alumnos que durante la jornada escolar o al cabo de esta asisten al comedor con la de padres que se avienen a concurrir a la escuela para primero solicitar y luego recoger una vianda individual, no para la familia? Son sujetos y situaciones distintas. Esta última vianda está dirigida expresamente a quienes más la necesitan y requiere que haya adultos con determinación para hacer el pedido y medios y disposición para el traslado.

UN PROGRAMA VALIOSO. Lo segundo que muestran las declaraciones es el desconocimiento del alcance del Programa de Alimentación Escolar (Pae). Instalado en 1920, este programa originalmente se focalizó en la niñez más vulnerable, pero en las últimas administraciones cambió parcialmente su perfil y sus objetivos, que ahora son la alimentación, la socialización y la educación alimentaria nutricional de los escolares.

A partir de la demanda, hecha por familias de clase media, de una educación pública de calidad con más tiempo de enseñanza y un amplio consenso social y político, se avanzó en la implementación de escuelas de extensión horaria, y colonias y campamentos con un servicio de comedor que acompañara la permanencia de los alumnos.

En los hechos hay una “población cautiva” que alcanza los 100 mil alumnos, independientemente de su situación económica: más de 72 mil niños de escuelas de tiempo completo (TC), tiempo extendido (TE) y jardines de jornada completa (Jjc); 17.300 de escuelas rurales; 5.600 de escuelas especiales, y miles que anualmente concurren a las colonias escolares, los centros de pasantía y los campamentos con estadías semanales.

Obviamente, en nuestro país sigue habiendo un porcentaje de niños pobres: aproximadamente el 15 por ciento (era el 60 por ciento en 2003), unos 90 mil. Estos asisten casi exclusivamente a instituciones públicas. En Primaria se concentran en las escuelas Aprender y de TC, y en porcentajes minoritarios en escuelas comunes.

Pero el comedor no sólo atiende a quien lo necesita, por pobreza o la extensión del horario de clase: también es un espacio de socialización entre quienes comparten el banco escolar (y la mesa del comedor) y, al usar un mismo derecho, aprenden a considerarse iguales. Esta impronta vareliana, que hace a los principios igualitarios de la educación pública, explica que la inscripción al servicio de alimentación sea a demanda, sin excluir a familia alguna. Este sería, según el ministro, un asunto a revisar en pos de la eficiencia.

Por otra parte, el Pae dialoga con el Programa Escolar 2008 –que explícitamente plantea tratar temas como “la importancia de la alimentación, el valor de los lácteos” (página 266), “la nutrición, diferencias entre alimento y nutriente, el aparato digestivo” (página 308), “ambiente y salud: los alimentos orgánicos” (página 336)– e incluso con proyectos como Huertas Escolares (desarrollado con la Facultad de Agronomía), los invernáculos y las tradicionales escuelas-granja.

Esta centralidad de la alimentación en las actividades escolares fue puesta en evidencia por el estudio “Evaluación del Pae y monitoreo del estado nutricional de los niños” (Anep, Udelar, Sonu, 2019), que en sus conclusiones alerta que el sobrepeso es el “principal problema de salud pública que debemos encarar como sociedad, y los comedores escolares son una herramienta fundamental de política pública para promover hábitos de alimentación saludables”.

La responsabilidad de gestionar estos comedores llevó a que el Pae participara activamente en la reglamentación de la ley 19.140, de alimentación saludable en los centros de enseñanza, a que existiera un menú taxativo quincenal y a que se dispusiera la supervisión de nutricionistas y el análisis de laboratorio para garantizar la inocuidad y la composición de los alimentos.

En síntesis, la amplitud de la cobertura de la alimentación escolar hasta marzo, muy superior a las 70 mil viandas diarias que se levantaron esta semana, se debe a la extensión de la jornada escolar, la vulnerabilidad socioeconómica, principios y valores, el propio Programa Escolar y motivos de salud pública. Demasiadas razones para tan poca consideración en las declaraciones del ministro.

UN SERVICIO EFICIENTE. Lo tercero que hay que discutir es la eficiencia con que se administra ese gasto que el ministro considera “fenomenal”. Es bueno, entonces, recordar que de las 2.300 escuelas o jardines del Ceip 2.210 prestan algún servicio de alimentación. Es una oferta casi universal, a la que acceden todos los que la piden: 739 escuelas dan sólo el almuerzo; 1.302, el almuerzo y otra ingesta (desayuno, merienda o ambos, o también cena, como los internados), y 169, sólo la copa de leche.

Son servicios gestionados por los directores, que en los comedores tradicionalesse hacen cargo de elegir los proveedores, manejar el dinero, orientar el menú, controlar los alimentos, rendir cuentas de las partidas, etcétera. Es decir, lo propio de comedores de 20, 100 o 500 usuarios, con la supervisión de los nutricionistas del Pae, el contralor de la Comisión de Fomento y la Inspección, y la colaboración del personal auxiliar y docente. Las direcciones lo asumen como una tarea inherente al cargo, sin remuneración alguna. Allí donde los servicios están tercerizados, los maestros se hacen cargo de organizar el comedor y controlar el menú diario, las porciones y las condiciones generales del servicio.

En 2019 los comedores tradicionales tuvieron un costo directo de 1.144 millones de pesos, a los que deben agregarse 135 millones por la compra de leche.2 Los comedores tercerizados costaron 696 millones.3 En total, 1.975 millones, el equivalente a 10.675.000 pesos por día a lo largo de los 185 días de clase. Este monto, algo superior al de la ejecución de 2018, aprobada en el Balance de Ejecución Presupuestal, es inferior al de la planificada para 2020.

Y esto se destina a casi 250 mil comensales. La mayoría de ellos almuerza o almuerza y merienda, unos 34 mil sólo toman la copa de leche y unos mil por día participan de las propuestas con pernocte (ahora suspendidas) de los campamentos, los internados, los centros de pasantías rurales, los pupilajes o las colonias.

En los comedores tradicionales se asigna mensualmente una partida por día y por niño de 26,70 pesos por almuerzo, 46,46 para TC (que sirve desayuno, almuerzo y merienda), 37,35 para escuelas especiales, 106,64 para internados (las cuatro ingestas diarias), costos que no incluyen los salarios del personal de cocina. En marzo (antes del cierre de los locales) la alimentación tercerizada cubría 36 mil almuerzos y 33 mil copas de leche, a razón de 120 pesos el servicio.

En resumen, Primaria atiende diariamente la alimentación del 70 por ciento de la matrícula con distintas propuestas, todas ellas dignas, a un costo promedio de aproximadamente un dólar por niño. No parece exagerado. Más bien es un costo muy modesto, “subsidiado” por el esfuerzo honorario de los maestros y las comisiones de fomento, y el compromiso del personal auxiliar.

Desde el punto de vista de la equidad de la alimentación, es posible hacer una aproximación según el costo promedio por alumno y el tipo de escuela. El gasto anual por niño en una escuela de contexto crítico (Aprender) es de 7.837 pesos, en tanto que en las escuelas comunes (de jornada simple) es de 2.690. En Inicial ocurre algo similar: en los Jjc, localizados mayoritariamente en barrios vulnerables, es de 8.011 pesos anuales por niño, mientras que en los jardines comunes es de 2.719. Las escuelas de jornada extendida replican la tendencia: en las de contexto medio y medio bajo el gasto anual es de 10.430 (TC) y en las de entorno medio y medio alto, de 7.837 (TE). En resumen, más allá de la accesibilidad universal del comedor, su uso efectivo tiene un fuerte sesgo compensatorio, que le otorga un carácter distributivo, progresivo, justo, que acentúa la eficiencia del gasto.

***

En definitiva, los dichos del ministro pueden desembocar en un debate que sería útil si se pusieran sobre la mesa todas las dimensiones de la alimentación escolar: la importancia y el sentido de los comedores escolares, la tensión entre una focalización justa y un universalismo inclusivo, el financiamiento y la eficiencia del gasto. En estas líneas hemos intentado ayudar a recorrer el laberinto de un Pae, que es mucho más que un paliativo a la indigencia: es un espacio de participación de las comunidades, donde se articula lo asistencial con lo educativo, asegurando un destino específico y valioso para el Impuesto de Primaria; una muestra cotidiana de generosidad y responsabilidad con los niños que fortalece el papel de la escuela pública y el magisterio en una sociedad más democrática.

1.   Búsqueda, 4-VI-20.

2.   Contando insumos de alimento, limpieza y combustible.

3.   A cargo de cuatro empresas adjudicatarias por licitación pública.

*    Consejero del Codicen y el Ceip durante los gobiernos frenteamplistas y director general de Primaria entre 2012 y 2015.

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