El presupuesto para la ANEP y sus consecuencias

La Administración Nacional de Educación Pública (ANEP) es el organismo público más importante en materia de educación, dado que contiene el 58 por ciento de la matrícula educativa total. Por lo tanto, una mirada en la asignación presupuestal a este organismo permite divisar la importancia política que el gobierno de coalición le asigna a la educación pública. Recordemos que la asignación presupuestal es el respaldo financiero y la garantía material para el cumplimiento de las políticas públicas elaboradas por el Estado. Sin respaldo material, las políticas pasan a ser tan sólo expresiones de deseo o discursos de campaña electoral.

LA ASIGNACIÓN PRESUPUESTAL

Por decir fútbol

El articulado del proyecto de ley que el Poder Ejecutivo le envió al Parlamento el 31 de agosto contiene tres artículos sobre el presupuesto de la ANEP: 522, 523 y 524.

El primero presenta el monto incremental respecto a la línea base (LB) –recordemos que en el presupuesto existen dos categorías, la LB, que refleja el monto necesario para el accionar del inciso hasta el momento de elaboración presupuestal, y sobre esta los incrementales presupuestales que figuran en el articulado de la ley.

Para 2021 se otorga un incremento de 755 millones de pesos –que representa menos del 1 por ciento de la LB–. Entre 2022 y 2024 se otorga un incremento de 255 millones de pesos por año. Por lo tanto, en 2021 se otorgan 500 millones por única vez.

Este dinero es el equivalente al Fondo de Inasistencias. Este es un fondo de dinero que se acumula durante el año con descuentos salariales por paro y salarios no cobrados por no asistir al trabajo (originalmente estaba destinado a generar un bono de fin de año para los funcionarios de la ANEP, pero en el quinquenio pasado comenzó a ser utilizado para otras cosas dentro del ente). Por lo tanto, de los 755 millones de incremento presupuestal en 2021, 500 millones son recursos de los que el ente ya dispone, pero ahora como financiamiento genuino.

En el artículo 523 se deroga la normativa que obliga al Poder Ejecutivo a asignar un 10 por ciento del monto de las obras nuevas al incremento de la masa salarial cada vez que se inaugure un nuevo edificio educativo. El supuesto de esta normativa es que si se construye una nueva escuela o liceo, se precisarán docentes y funcionarios de gestión y servicio para que efectivamente pueda existir dentro de él un servicio educativo. Por lo tanto, en este presupuesto se prevé que el dinero para el pago de salarios de los funcionarios de gestión y servicio y los docentes en las obras nuevas provenga de la masa salarial ya asignada. Se crearán nuevos servicios educativos si se eliminan otros.

Por último, el artículo 524 genera cambios en la normativa para ampliar la posibilidad de utilizar fondos originalmente asignados a una función (por ejemplo, pagar salarios) para financiar otras (por ejemplo, inversiones). En este sentido, destaca la modificación del literal D, que permite destinar recursos asignados a la masa salarial para financiar las inversiones. Uno de los elementos que contribuyen a la importancia de esta modificación es que, a diferencia de otros literales, no establece montos límites (ni porcentajes máximos) para poder hacer esta trasposición de fondos. Por lo tanto, aumenta la discrecionalidad de las autoridades del ente para poder financiar políticas educativas con base en el recorte de la masa salarial (fundamentalmente horas docentes y cantidad de funcionarios y funcionarias de gestión y servicios). Además, se realiza una modificación en el literal E, donde se sujeta la posibilidad de hacer estos movimientos internos con los fondos de la ANEP a la aprobación del Ministerio de Economía y Finanzas y de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, lo que constituye una grave lesión a la autonomía del ente.

Las autoridades de la ANEP tienen la potestad de enviar un pedido presupuestal a consideración del Parlamento en paralelo al enviado por el Poder Ejecutivo y así lo hicieron. En dicho pedido solicitaron incrementos presupuestales para cuatro elementos (artículos 2, 3, 4 y 5 de la solicitud del ente). En el segundo, solicitaban los 500 millones del Fondo de Inasistencias (pero para todos los años del período, no sólo para 2021, como ocurre con la asignación del Poder Ejecutivo); en el tercero, incrementos presupuestales para la continuidad de los Centros Educativos Asociados; en el cuarto, incremento de la masa salarial para poder crear cargos que puedan trabajar en los centros educativos nuevos, y en el quinto, recursos para financiar la nueva política educativa.

Si bien se podría decir que el pedido de la ANEP consideraba un incremento magro en el presupuesto (un crecimiento del 2 por ciento en 2021 comparado a la línea base y de 3,7 por ciento en 2024, año de mayor incremento), al compararlo con la asignación presupuestal del Poder Ejecutivo se puede concluir que fue completamente desestimado (el Poder Ejecutivo asignó tan sólo el 16,6 por ciento de lo solicitado).

En suma, la asignación presupuestal para la ANEP marca que desde 2021 hasta 2025 se reducirá su presupuesto como porcentaje del PBI (de 3,9 a 3,49 por ciento) y también en términos brutos (de 77.468 millones a 76.968 millones, a precios de 2020).

EL EFECTO DEL RECORTE

Según el discurso oficial, lo que estaría proyectado en la propuesta de ley de presupuesto no sería un ajuste fiscal que recorte el gasto público, sino la eliminación de excesos y la eficiencia del gasto. Este discurso es por lo menos polémico en términos generales y merecería un análisis más detallado, pero en el caso de la ANEP es mucho más difícil de sostener.

Según los datos de la rendición de cuentas de 2019, se puede ver que el ente ejecutó cerca del 100 por ciento de su presupuesto. Por lo tanto, las reducciones en la asignación presupuestal no se dirigen a parte del presupuesto sobrante, sino que están dedicadas al presupuesto ejecutado.

Actualmente se está viendo cómo serán recortadas las horas de directores de coros y de músicos acompañantes, de profesores de orientación pedagógica y de las coordinaciones de docentes. En términos de cantidades de horas docentes se estima un recorte de entre 40 y 50 mil horas. Si se tiene en cuenta que este año se eligieron 325 mil horas en todo el país, contando todas las asignaturas, se prevé un recorte de entre el 12 y el 15 por ciento de las horas docentes.

Este recorte tendrá una doble consecuencia: empeorará las condiciones de trabajo para funcionarios de gestión y servicio, y también empeorará las condiciones de enseñanza y aprendizaje para estudiantes y docentes.

Si tomamos en cuenta algunos aspectos que marcan nuestra coyuntura social y económica, no es descabellado pensar que las perspectivas de caída en el salario real tanto de trabajadores privados como públicos puedan generar movimientos en la matrícula de estudiantes entre el sector privado y el público. La disminución en la capacidad de pago puede generar una migración en las capas medias desde la educación privada hacia la pública.

Además, los momentos en que el mercado de trabajo se encuentra en problemas y tiene poco dinamismo (como el actual) generan incentivos para que parte de la juventud que no encuentra trabajo retome sus estudios. Por lo tanto, es esperable un aumento en la matrícula en la educación media. Ante esta perspectiva presupuestal, eso significará un aumento del promedio de alumnos por aula, generando que la relación entre profesores y funcionarios de gestión y servicio y la cantidad de estudiantes sea más desfavorable que la actual. En otras palabras, aulas superpobladas (se estima que en ciclo básico el promedio de alumnos por aula pase de 25 a 30 y en bachillerato, de 27 a 34), pocos profesionales de apoyo a la labor docente y pocos funcionarios de gestión y servicio en relación con las necesidades sanitarias de los establecimientos.

EL PRESUPUESTO Y EL CUERPO DOCENTE

Durante la campaña presidencial de 2019, uno de los caballos de batalla de la coalición de derecha fue la crítica al sistema educativo público. En particular se discutía sobre los niveles de gasto público destinado y los resultados educativos esperados (rendimiento en pruebas internacionales estandarizadas, tasas de deserción y de aprobación, etcétera). En todas las críticas a la educación pública y, en particular, a su cuerpo docente (sobre todo al organizado en sus sindicatos), fue invisible el análisis sobre las condiciones de vida y empleo.

Este análisis no es intrascendente, dado que puede ayudar a explicar si el gasto público destinado a la educación realmente ha sido un exceso o si debe ser mejorado. Si bien, de nuevo, este análisis requiere una exposición más amplia y detallada, es necesario dar algunos elementos para la discusión.

Mientras que el 9 por ciento de las trabajadoras y los trabajadores privados son multiempleados, lo son el 42 por ciento de los y las docentes de enseñanza pública (definiendo multiempleo según la relación de dependencia, por lo tanto, si una profesora trabaja en dos liceos, sólo contaremos un empleo). Mientras que la unidad docente de referencia es de 20 horas semanales, en Secundaria el promedio de horas aula de los docentes es de casi 30 horas. Si, además, se tiene en cuenta que la labor docente no termina cuando suena el timbre y es esencial un trabajo fuera de aula (planificación de clases, corrección de trabajos, actualización de conocimientos, etcétera), se puede ver que la jornada laboral se extiende un 21 por ciento por ese trabajo relacionado a la función docente, pero no es remunerado.

Estas características generan dos fenómenos importantes. El primero tiene que ver con la desvalorización del trabajo docente, es decir, la comparación entre el cuerpo docente y el resto de la economía. Según el Instituto Nacional de Evaluación Educativa (INEED), en 2018 los docentes de Secundaria tenían salarios un 30 por ciento menores que otros profesionales y técnicos que tenían los mismos requerimientos educativos para realizar su actividad profesional e igual antigüedad, sexo, edad, lugar de residencia, etcétera.1

El segundo fenómeno está vinculado a la composición del cuerpo docente, que marca una clara predominancia femenina. Se trata, en particular, de mujeres que tienen hijos e hijas menores a cargo o que están en edad reproductiva. Esto indica que a la carga horaria de trabajo docente no remunerado hay que agregarle la carga de trabajo dentro del hogar en tareas reproductivas y de cuidado, que tampoco son remuneradas, pero que ocupan buena parte de su tiempo y energía (generando, además, procesos que convergen en inequidades entre hombres y mujeres dentro de los organismos de la ANEP).

Haciendo una recapitulación: multiempleo, cargas horarias de trabajo pago mayores a las deseables y cargas altas de trabajo docente no remunerado, además de trabajo reproductivo no remunerado y desvalorización social y económica de la profesión. Esto hace esperables dos resultados. El primero es que las condiciones para planificar clases y mejorar los procesos de enseñanza sean realmente muy limitadas. El segundo es que se provoque un desgaste muy importante en la salud física y mental de los profesores y las profesoras (hecho que se refleja, por ejemplo, en la cantidad de certificaciones por estrés y enfermedades psíquicas).

Por lo tanto, lo que puede interpretarse de esta asignación presupuestal es que dentro de las prioridades políticas reales de este gobierno de coalición no está la mejora en las condiciones de enseñanza y aprendizaje en la educación pública. Esta elección es lamentable, dado que generará consecuencias muy severas y marcará un retroceso muy importante con respecto a las necesidades de nuestra sociedad.

*   Economistas de Cooperativa Comuna.

1. INEED (2019). Reporte del Mirador Educativo 4: ¿Existe una brecha salarial entre los docentes y otras ocupaciones?, Montevideo.

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