La estructura del Estado ha sido uno de los temas recurrentes en los discursos políticos desde el retorno democrático. Como en otros asuntos bautizados por los dirigentes como temas país, hay un acuerdo general en la necesidad de cambios, aunque no tanto en cuáles habría que llevar adelante ni cómo. En lo que sí parecería haber sintonía dentro del sistema político, al menos en lo discursivo, es en que el ingreso a la carrera funcionarial debería ser mediante un llamado público concursable. Así lo expresa el programa de gobierno del Partido Nacional, por ejemplo. En la rendición de cuentas, aprobada por el Senado la semana pasada, se votaron por unanimidad una serie de artículos que habilitan la presupuestación de personal contratado provisoriamente por el Estado y que desempeñaba tareas de funcionario público mediante concurso. Sin embargo, un artículo fue la excepción: el que permite que funcionarios del Ministerio de Ambiente (MA) con contratos de designación directa pasen a ser presupuestados. El problema radica en que este tipo de contratos se hace sin procesos concursables abiertos ni llamados o términos de referencia publicados, lo que abona un terreno discrecional en el que se puede cosechar el clientelismo político.
Durante el tratamiento en la Comisión de Presupuestos integrada con Hacienda, el ministro de Ambiente, Robert Bouvier, ensayó una fundamentación para la presupuestación de estos cargos y la, a su juicio, necesaria aplicación de esta norma: se trata de personas que cumplen con «tareas sustantivas» en la cartera y que tendrán «una prueba de evaluación» que deberá resultar positiva para que pasen a formar parte de la planilla permanente del Estado. Se trata, explicó, «de unas 20 personas» muy capacitadas «que están tentadas a irse a otro lado» y que «lamentablemente» no podría retener. Para apoyarse, ejemplificó las dificultades para cumplir con tareas contables en las que se vería el ministerio: «Si se me van las cuatro personas que están a cargo en la parte contable, por ejemplo, directamente no voy a poder liquidar los sueldos».
Pero el dramatismo de las palabras del Bouvier no hizo eco en la Asociación de Trabajadores del Ministerio de Ambiente (Atrama), que resolvió no participar de la definición de las «tareas sustantivas» –a la que fueron invitados por el ministro–, ya que entendieron que, en todos los casos, el ingreso de funcionarios presupuestados se debe dar por concurso. Se puede intuir, al menos subterráneamente, que existen diferencias entre el sindicato y las autoridades en la interpretación de cuáles serían las «tareas sustantivas» para un Ministerio de Ambiente.
La discusión parlamentaria sobre el asunto en cuestión, el artículo 425 de la rendición de cuentas, fue escasa y se hizo poca mención a la evaluación de las tareas sustantivas, la proyectada prueba de evaluación y la controvertida efectivización de funcionarios designados directamente por los jerarcas. La senadora frenteamplista Amanda Della Ventura, sin embargo, dejó asentado en su intervención en el plenario de la Cámara Alta que «no se debería avalar este artículo cuando tan recientemente ha quedado expuesto que no se deben hacer contrataciones directas, que no está bien que el Estado funcione de esta forma, lo que ha provocado los movimientos que todos sabemos y la interpelación que se dio», en referencia al escándalo por contrataciones directas en la Comisión Técnico Mixta de Salto Grande (véase «El desplome», Brecha, 6-X-23). Ninguno de los integrantes del oficialismo hizo uso de la palabra para referirse al asunto. No se expresó tampoco Adrián Peña, senador por el Partido Colorado y exministro de Ambiente, que sí intervino para defender la gestión de la cartera que dirigió hasta febrero de este año.
UN PROBLEMA DE AUTOR
Es un «artículo huérfano, nadie lo reconoce como propio», ilustró a Brecha Rinaldo Rossi, secretario de Atrama y abogado especializado en derecho ambiental. Es que la autoría del texto se desconoce: no integraba el articulado de la rendición que el Poder Ejecutivo remitió a la Cámara de Diputados. Fue allí, en la última sesión de la Comisión de Presupuesto, sobre fines de agosto, que el artículo cobró existencia. Rossi explicó que las autoridades del MA han señalado que «no pusieron» ese punto, pero, «ahora que está, lo vamos a utilizar», puntualizaron. «Obviamente –describe el delegado sindical– los interesados en que el artículo esté están dentro del ministerio.»
Más allá de la génesis de la propuesta, uno de los meollos de este asunto está en la definición de las «tareas sustantivas». En la comparecencia en el Senado, Bouvier no hizo una definición clara, y, en función de los lugares de ingreso de los distintos contratos y los reclamos sindicales, existirían algunas diferencias entre las partes, a saber: la mayoría de los cargos de designación directa se registran en la Dirección General de Secretaría, unidad ejecutora que surge con la creación del MA y a la que llegaron ocho trabajadores provenientes del Ministerio de Vivienda. Este espacio no es, a juicio del sindicato, «donde el ministerio tiene más necesidades para cumplir bien las funciones ambientales», ya que la mayoría de las contrataciones cumplen tareas administrativas, no específicas de la materia del ministerio. Este tipo de prácticas «hacen que el MA no pueda dar una respuesta adecuada a los problemas ambientales. La gestión ambiental siempre va a estar afectada y va a ser deficitaria si en la conformación del ministerio tenemos este tipo de prácticas», sostuvo Rossi.1
Esas áreas de especialidad técnica se vieron diezmadas por la aplicación del decreto 90 de 2020, que promovía la austeridad en el gasto público, particularmente en el artículo cuarto –hoy derogado–, que disminuía en un 60 por ciento los gastos destinados a contrataciones en el primer año del actual gobierno, afirmaron desde el sindicato. Si bien en ese entonces el MA no existía como tal, sí funcionaba la Dirección Nacional de Medio Ambiente, una de las unidades ejecutoras más importantes y que dio origen al nuevo ministerio, en las que se aplicó una importante reducción de los contratos, sobre todo los que se concentraban en las áreas especializadas, apuntan desde Atrama. Otro argumento utilizado por el ministerio para el ingreso de estos cargos en el régimen de provisoriato, previo a la efectividad, es que el carácter de designación directa se dio en el inicio del ministerio y en contexto de pandemia. Este aspecto es parcialmente rebatido por el sindicato, que a partir de un pedido de acceso a la información pública logró reconstruir la totalidad de designaciones en la cartera, porque las autoridades no les facilitaron esa información. El dato que surge es que la gran mayoría, 38 de las 44 contrataciones directas registradas, se celebraron entre los meses setiembre y diciembre de 2021, a más de un año y medio de decretada la emergencia sanitaria y la creación del MA.
El principal problema de presupuestar personal que ingresó mediante designación directa es la falta de transparencia en la gestión pública. ¿Por qué motivo esa persona accedió a ese cargo? ¿Cómo se puede estar seguro de que era la más idónea si no hubo un proceso concursable abierto? ¿Es posible asegurar que en esas designaciones no existen vínculos políticos con los jerarcas del ministerio? Son algunas de las preguntas que surgen sobre este tipo de mecanismo de ingreso.
EL AMBIENTE DEL AMBIENTE
El MA es uno de los ministerios con menos presupuesto (véase a propósito «El termómetro sube y el presupuesto baja», de Eduardo Gudynas, 29-VII-22) y con mayor proporción de funcionarios contratados. Un informe elaborado por Atrama, que fue enviado a las distintas bancadas parlamentarias, asegura que existen 232 contratos de trabajo entre los que fueron mediante procesos concursables y los de designación directa. El financiamiento de las contrataciones depende del origen de los fondos. Algunos son presupuestales –provienen del mismo Estado–, mediante fondos de rentas generales o convenios específicos, y otros corresponden a donaciones de organismos internacionales. Del total de contrataciones, 185 son con rubros de presupuesto nacional y serían pasibles de presupuestación. Es en ese total en el que se registran 47 contrataciones directas.
En 2022, los trabajadores y el ministerio acordaron la presupuestación, y por tanto el ingreso a la carrera funcional, de más de 70 funcionarios contratados que cumplían tareas propias de un funcionario público e ingresaron a la cartera antes del 31 de diciembre de 2021. Ese convenio se produjo en el marco del artículo 30 de la rendición de cuentas del año pasado, que, por una observación de la Contaduría General de la Nación, no pudo ser ejecutado aún. El error quedó subsanado con el artículo 52 de la actual rendición, que permite la presupuestación de cargos concursados hasta el 31 de diciembre de 2022. Esa diferencia de un año entre el acuerdo original y lo aprobado en el Senado abre una ventana que permitiría incluir a nuevos trabajadores. Desde el sindicato señalan que en el ministerio no se han manifestado aún sobre esta posibilidad, aunque, por los intercambios, las designaciones directas tendrían prioridad en la presupuestación, lo que iría en desmedro de «gente formada en especializaciones ambientales, que ingresó por llamado [a concurso] y podría considerarse en el artículo 52», que no se aplicaría en el caso del MA. Ante esta situación, el sindicato evalúa interponer un recurso de inconstitucionalidad.
1. Brecha procuró durante toda la semana la palabra de autoridades del MA, sin éxito.
Tragar sapos
En una votación que en muchos puntos fue dividida y en otros, unánime, el Senado aprobó una nueva estructura de escalafones y remuneraciones para los funcionarios públicos de la administración central, la creación de un sistema de evaluación del desempeño y las funciones de la administración superior y sus normas de aplicación. Esta reforma, que busca mejorar los incentivos al aumento de grados, la movilidad de los funcionarios y tender a equiparar las remuneraciones en los ministerios, era parte del programa de gobierno del Partido Nacional, pero tuvo una aprobación tardía y será implementada recién a partir del próximo período de gobierno. Ese fue uno de los puntos que destacó el senador frentista Alejandro Sánchez a la hora de fundamentar su voto contrario al nuevo sistema escalafonario, que reforma el vigente desde 1985. El legislador emepepista dijo que la mayor dificultad de una reforma de este tipo es la aplicación, y que en este caso la deberá aplicar el futuro gobierno. Por su parte, el senador nacionalista Jorge Gandini resaltó la importancia de concretar esta serie de cambios, que en pasadas administraciones había sido catalogada como «la madre de todas las reformas», pero no se había aprobado.La modificación aprobada, que surgió a impulso de la Oficina Nacional de Servicio Civil, encabezada por Conrado Ramos, logró congregar, en ciertos aspectos, acuerdos de la Confederación de Organizaciones de Funcionarios del Estado. «La propuesta tiene cosas en las que conceptualmente estamos de acuerdo y otras en las que tenemos diferencias, como la escala salarial, que es absolutamente restrictiva», dijo a Brecha José Lorenzo López, secretario del sindicato de los estatales. A pesar de entender que se necesitan cambios en la estructura del Estado, marcó un rechazo a la reforma propuesta. López explicó que se «aceptó» tragar «el sapo» de la carrera administrativa «a cambio de avanzar en la regularización de más de 2 mil funcionarios con contratos precarios en la administración central», que fueron aprobados por el Senado mayoritariamente en el artículo 52 de la rendición de cuentas, y otro tanto en el resto del articulado. El dirigente interpretó que «el eje central de la reforma es la tabla salarial y eso no se va a aplicar hasta el gobierno que viene», por lo que en la próxima ley de presupuesto van a intentar «mejorarla».
