La polémica por la compra de la estancia María Dolores protagoniza el debate público desde mayo. La decisión del Instituto Nacional de Colonización (INC) de adquirir un campo de 4 mil hectáreas en aplicación del artículo 35 de la ley 11.029 inauguró una fuerte controversia, que empezó con intercambios en la prensa, siguió con la convocatoria de autoridades a la Comisión de Ganadería, Agricultura y Pesca del Senado y esta semana tuvo la interpelación al ministro Alfredo Fratti. La historia uruguaya –conviene recordarlo– tiene varias decenas de contiendas de este tipo. Una de las más simbólicas fue la de las 30 mil hectáreas del latifundio de Silva y Rosas.1
LAS ENSEÑANZAS DE GUAVIYÚ
No hay que olvidar un conflicto por la tierra que ocurrió previo a la existencia del INC, todavía en tiempos de la Sección Fomento Rural y Colonización del Banco Hipotecario del Uruguay (BHU). El conflicto político se desarrolló durante el gobierno de Alfredo Baldomir y comenzó un mes antes del denominado golpe bueno, decretado en febrero de 1942. En ese momento, el directorio del BHU, a cargo de la política colonizadora entre 1923 y 1947, acordó la compra de una estancia, propiedad de capitales ingleses. Liderado por el doctor Horacio Ros de Oger, el Hipotecario realizó la compra directa de Guaviyú, una estancia de 30 mil hectáreas en el departamento de Paysandú. Poco tiempo después, la decisión fue impugnada por Baldomir, que objetó que la adquisición era ilegal y que la ubicación del campo, el precio y la moneda de transacción, entre otros factores, eran inconvenientes.2
La trama se fue complejizando en los meses siguientes. Un decreto del Poder Ejecutivo determinó apartar a los cinco directores del BHU, además de mandatar la conformación de una comisión investigadora dentro del Ministerio de Hacienda y la intervención de la institución, a cargo del colorado Pedro Cosio. Sin embargo, de manera muy llamativa, en el segundo semestre de 1942 el nuevo directorio del BHU, con Cosio a la cabeza, ratificó la compra. De ese modo, Guaviyú pasó a integrar los inmuebles rurales del BHU.
Lo curioso de la historia es que más de diez años después, en julio de 1954, el directorio del INC definió realzar la figura de Ros de Oger. De esa forma, pretendió «reparar» su memoria y designar a la colonia con su nombre (para entonces, el instituto, creado por ley en 1948, ya había incorporado todos los inmuebles rurales del BHU). Los argumentos para la reivindicación fueron, básicamente, que el precio de la hectárea había hecho de la compra de Guaviyú una excelente inversión estatal, que la colonia había producido un notorio incremento poblacional, incluidos los colonos y sus respectivas familias, y que su desarrollo había resultado en un notable avance productivo, que dinamizó la zona con la expansión de las áreas agrícola, frutícola y forestal. De una manera u otra, el conflicto de la estancia Guaviyú generó repercusiones que influyeron en los debates posteriores sobre la reforma agraria y desembocaron en la creación del INC.
LAS COSAS POR SU NOMBRE
La Constitución de la República establece la forma de integración del ente autónomo: un presidente (único con requisito de venia del Senado), un delegado del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca, uno del Ministerio de Economía y Finanzas, uno de las gremiales agropecuarias y otro de la educación rural, sugerido por la Universidad de la República o la UTU.
La ley 11.029 prevé tres formas de adquisición de tierras que están vigentes hasta hoy. La primera de ellas, una innovación de la época, es un derecho de preferencia establecido en el artículo 35, cuya activación puede efectuarse con una mayoría simple (tres votos) del directorio. Este artículo es una forma muy transparente que permite al INC sustituir a la parte compradora de un negocio entre privados, manteniendo el precio y el plazo acordados originalmente. Hasta 2007 la normativa obligaba que las compraventas de inmuebles rurales de mil hectáreas o más fueran ofrecidas al INC, que podría usar o no su derecho de preferencia. En tiempos más recientes, fue actualizada por las leyes 18.187, de 2007, 18.756, de 2011, y 19.577, de 2017, hasta bajar el umbral de superficie a 500 hectáreas de índice Coneat 100. Estas superficies son inferiores para los casos de los departamentos con mayor uso intensivo de la tierra, como Canelones, San José o Florida. La utilización del artículo 35 permite intervenir en el mercado de tierras, pero también genera dos sujetos que pueden verse «afectados»: el comprador del inmueble que es sustituido por el Estado y el intermediario que no percibe el porcentaje de su comisión inmobiliaria. Además, es una excelente herramienta de análisis documental e histórico para el estudio del comportamiento del mercado de tierras.3
Las otras dos formas de adquisición de tierras (la expropiación y la compra directa) ya existían con anterioridad a 1948, pero la ley 11.029 permitió perfeccionarlas. Desde comienzos del siglo XX el Estado tiene la potestad de expropiar tierras con fines colonizadores y la ley 11.029 lo regula específicamente con un capítulo (artículos 37 a 47). El artículo 46 determina que los directores del INC deben fundar su voto cada vez que un inmueble rural se designe para la expropiación y deben explicitar las conveniencias generales de la operación, el precio del bien y la aptitud del predio.
La compra directa se rige por el artículo 46 de la ley de creación del INC. Además, la utilización del mecanismo exige el cumplimiento combinado de los artículos 28 y 146 (numeral 1.o, literal b) de la ley. El primero obliga a una tasación y un estudio técnico que justifique la explotación económica. El segundo exige el requisito de una mayoría especial de cuatro votos de los integrantes del directorio.
MÁS ESTADO O MENOS: ESA ES LA CUESTIÓN
El instrumento del derecho de preferencia del artículo 35 fue utilizado mayormente durante el segundo batllismo (1948-1958) y el período frenteamplista (2005-2020). Casualmente, esos dos momentos fueron los de mayor incorporación de tierras al INC y priorizaron la propiedad estatal con usufructo de los colonos bajo el régimen del arrendamiento. De ese modo, accedieron a la tierra ciertos sectores que suelen ser los más desfavorecidos de nuestra sociedad rural. En cambio, en otros períodos (1959-1967, 1973-2004 y 2020-2024) el artículo 35 fue escasamente utilizado, como consecuencia de un magro presupuesto para el INC. Se acudió puntualmente a la expropiación o a la compra directa, pero el régimen de tenencia privilegió a los colonos propietarios (véase «La función social de la tierra», Brecha, 14-II-20). En este momento, María Dolores está frente al espejo de la historia. Solo el futuro determinará si este episodio resulta un punto de quiebre, y, en caso de que así sea, hacia qué lado inclina la balanza.
- Véase Agustín Juncal, «Historia de un latifundio improductivo: las tierras de Silva y Rosas en el norte uruguayo (1959-1973)», Historia agraria de América Latina, 2023. ↩︎
- Véase Agustín Juncal y Jorge Azziz, «El conflicto de la estancia Guaviyú: tierra y política en Uruguay», Cuadernos del CLAEH, 2024. ↩︎
- Véase Agustín Juncal y Joaquín Cardeillac, «La política estatal de tierras bajo la dictadura uruguaya (1973-1984): técnicos, civiles y militares en el Instituto Nacional de Colonización», Estudios rurales, 2025. ↩︎