La educación pública está asociada al postulado vareliano de la igualdad y la movilidad social basada en méritos y virtudes. Dicho por la negativa, la inequidad y las brechas de aprendizaje según el entorno familiar o barrial del estudiante le rechinan a la vocación igualitaria de los educadores comprometidos con el sistema público y a la sensibilidad de una visión de izquierda de las políticas sociales.
A partir de esta valoración merecen discutirse algunos señalamientos sobre las desigualdades de la educación pública y el carácter progresivo o regresivo de las asignaciones presupuestales, en el entendido de que los destinos diferenciales de esos recursos concretan en hechos los enunciados de la política y de que es bueno que el análisis de esta contraste las metas, el financiamiento, las acciones desarrolladas y el impacto logrado.
Con este interés vale recordar el Informe sobre el estado de la educación en Uruguay 2017-2018, del Ineed, que señala que “los resultados siguen sesgados por las condiciones socioeconómicas de las familias de los estudiantes” y, en sus conclusiones referidas a la educación primaria, reitera que la segregación escolar “constituye un aspecto a atender si se pretende alcanzar una mayor equidad educativa”. En términos similares se manifestó el actual presidente del Codicen en diciembre; dijo que la “inequidad en el sistema nos debe cachetear: el contexto y el origen de un niño o un joven determinan su éxito o fracaso educativo”.
En la comisión especial del Senado que analiza la Luc, el 21 de mayo la fundación Eduy21 fue más allá. Aludiendo a los débiles aprendizajes de algunos sectores, afirmó: “La asignación presupuestal es absolutamente regresiva […]. Por cómo se asigna el presupuesto no logramos poner el foco en el primer y el segundo quintil, los más pobres y vulnerables”. Luego se explayó sobre la radicación de los docentes, por la que los menos experientes atenderían al alumnado con más necesidades, y la elaboración burocrática del presupuesto.
HACIENDO MEMORIA. Las tres fuentes repiten fenómenos muy viejos y conocidos en la literatura pedagógica, que, desde el informe Coleman de 1966, confirma que el origen sociofamiliar del alumno configura un conjunto de disposiciones que favorecen o dificultan los logros escolares, que cuando ese capital cultural es bajo la escuela debe hacer un enorme esfuerzo para compensarlo y que cuando, por el contrario, es alto el niño “aprende solo”. En nuestro país, los informes de la Cepal de hace 30 años aportan datos que cuantifican una evidencia que otros trabajos (como el de la Cide) pretendieron encarar desde las propuestas políticas.
Este fenómeno de inequidad no es individual, sino familiar, social e institucional, y muestra una diferencia entre los centros que refleja la segregación residencial: cada escuela es homogénea en lo interno en términos socioculturales en tanto su matrícula proviene de un barrio también homogéneo. Esa escuela y ese barrio son, sin embargo, muy distintos a otros que reúnen poblaciones de otro origen sociocultural. Así, a partir de comunidades que también tienen poca diversidad interna y una fuerte diferenciación externa, los centros educativos se van segmentando.
En la educación uruguaya este entorno de las escuelas es medido a través del Índice de Contexto Sociocultural, que calcula exhaustiva y sistemáticamente la División de Investigación Evaluación y Estadística del Codicen, y permite caracterizar cada institución en un “nivel de requerimiento” según una distribución en quintiles que asigna el número 1 al más crítico y el 5 al más favorable.
La dispersión y la inequidad de los resultados suele confundirse con la asignación injusta o ineficiente del presupuesto educativo, señalamientos que muchas veces descalifican lo hecho en las últimas administraciones o preconizan el fracaso educativo y errores en la focalización de las políticas. Lo inaceptable de estas críticas es que olvidan todos los proyectos y los programas que la escuela pública desarrolló para atender a la población más vulnerable, silencian una asignación presupuestal que se orientó a discriminar positivamente a la niñez pobre, callan que en estos últimos 15 años, como nunca en la educación uruguaya, se actuó para que los más infelices fueran los más privilegiados.
HACIENDO CUENTAS. Las escuelas en contextos de pobrezasurgieron en forma experimental a comienzos de los noventa, con una cantidad limitada de compensaciones salariales (1.000 para todo el país) que se asignaría a igual número de cargos en las escuelas de barrios con mayor porcentaje de familias con necesidades básicas insatisfechas. El incentivo para estos centros de “requerimiento prioritario” procuraba atraer y retener a los mejores maestros, objetivo que se cumplió muy escasamente. Los ajustes en la forma de determinar las escuelas prioritarias, el aumento del monto y la cantidad de compensaciones a otorgar y la instalación de salas quincenales constituyeron la modalidad de las “escuelas de contexto crítico”.
A partir de 2005 se articuló una propuesta que incorporó cursos anuales de formación en servicio para los maestros, se pasó de 148 escuelas a 239 (2019) y de 54 mil alumnos a 85.180, y se logró cubrir todas las escuelas comunes de los quintiles 1 y 2. Las escuelas Aprender, instaladas en 2011, sustituyeron la anterior denominación y avanzaron como un proyecto integral con partidas a ejecutar por las propias escuelas que personalizan la enseñanza y protegen las trayectorias educativas.
El presupuesto se incrementó: en 2019 se invirtieron 69.018 pesos por alumno, mientras que el gasto en una escuela común de similar matrícula fue de 58.112 pesos, con algunos rubros como la alimentación, que destinó a las escuelas Aprender el triple (7.178 pesos) de lo que destinó a las escuelas comunes.
La focalización redistributiva también se evidencia en el tamaño medio de grupo, que está en 21 en las escuelas del quintil 1 y en 24 en las del quintil 5. La radicación priorizada de maestros de apoyo, maestros comunitarios y equipos psicosociales en las escuelas Aprender permite estimar que el costo por alumno en estas instituciones es por lo menos un 30 por ciento superior al de una escuela común.
Maestros Comunitarioses un programa instalado en 2005, sin antecedentes en la educación pública, que se inició con el apoyo de Unicef y El Abrojo en 255 escuelas y atendió, con 437 maestros, a 9.292 niños en una situación muy vulnerable. Quince años después es un proyecto con reconocimiento internacional, cubre la totalidad de las escuelas de tiempo simple de los quintiles 1 y 2, se extendió a los jardines del primer quintil y a la educación media, y cuenta con una amplia aceptación en las comunidades. Anualmente 540 maestros y 16 mil alumnos y sus familias son protagonistas de una dimensión comunitaria y compensatoria del hacer escuela, aun en las circunstancias más difíciles.
La extensión del tiempo pedagógico, que tiene antecedentes en las escuelas al aire libre y en atender vulnerabilidades sanitarias y sociales, hoy es requerida por todos los sectores sociales, algunos con la urgencia de cubrir las necesidades básicas de sus hijos, otros porque el multiempleo o la estructura monoparental del hogar deriva en la ausencia de adultos, muchos para asegurar una educación integral y de calidad, y otros para minimizar situaciones domésticas de hacinamiento o violencia. En definitiva, existe un amplio consenso en la necesidad de ampliar la jornada escolar.
Las sucesivas administraciones expandieron el tiempo completo, ubicaron en los quintiles 1, 2 y 3 el 75 por ciento de las escuelas en este régimen, financiaron un costo por alumno 81 por ciento más alto –105.320 pesos anuales– que el del régimen común. Las demandas de los sectores medios se cubrieron diseñando un modelo de tiempo extendido –con menos servicios y siete horas de labor–, ubicado mayoritariamente en los quintiles 4 y 5, con un costo por alumno de 94.907 pesos.
Finalmente, a partir del 2013 se organizaron los jardines de infantes de jornada completa, que en algunos casos dieron continuidad a los jardines asistenciales. Muchas de estas instituciones, enclavadas en sectores populares, brindan servicios de alimentación y salud, con un costo por alumno de 127.768 pesos, 70 por ciento más que un jardín común.
Los jardines de infantes Aprender y los de jornada completa, que totalizan casi 80 instituciones y 13 mil alumnos, instalados en su gran mayoría en los sectores desfavorables, son propuestas de excelencia con recursos especiales para mitigar los condicionamientos de cuna.
Los útiles escolaresse compran y se distribuyen a partir de protocolos estrictos que se revisan anualmente. Durante 2019 se repartieron materiales individuales por alumno y materiales por grupo y escuela. Estos últimos se ponderaron según la categoría de los centros: en los centros de los quintiles 1 y 2 se entregaron kits de crayones, papel afiche, marcadores, masa de colores, etcétera, que duplicaron los adjudicados a los centros de los contextos más favorables.
Obviamente, el esfuerzo de la escuela pública por optimizar los dineros con un criterio de justicia no se agota en estos apartados: son múltiples las políticas que promueven “que los hijos de los pobres y de los no pobres desarrollen el capital social y cultural que les permita construir juntos un futuro compartido”.1 Entre ellas, la adjudicación de partidas, la priorización de las escuelas de contexto crítico en los cupos para campamentos y colonias escolares, los lugares en el transporte escolar, el plan de obras, etcétera.
EN SÍNTESIS. La educación inicial y primaria ha desarrollado desde 2005 un conjunto de innovaciones –como los maestros comunitarios, los campamentos educativos, los jardines Aprender, la salud bucal, el tiempo extendido– y ampliado otras –como el tiempo completo, la alimentación escolar, la edición y la compra de materiales de enseñanza, obras nuevas, etcétera–. Todas estas políticas estuvieron signadas por los principios rectores de la calidad, la inclusión, la integralidad y la participación, y el supuesto previo de la justiciacomo el sentido que orienta las prioridades y ordena la afectación de los recursos.
Este esfuerzo redistributivo del presupuesto general y del Impuesto de Primaria, que acompasa la dedicación profesional del magisterio y la adhesión de las comunidades, no tiene efectos mágicos, no siempre alcanza para revertir las desigualdades sociales ni para compensar totalmente un entorno familiar desfavorable. Sin embargo, la escuela relativiza esos condicionamientos, evita que exista un destino inexorable, genera “mutantes”, al decir de la Cepal para referirse a estudiantes que aprendían más que lo esperable según su origen. “Los resultados indican que la segregación en desempeños (tanto en lectura como en matemáticas, así en tercero como en sexto) es claramente menor que la segregación socioeconómica y cultural […]. Para educación primaria podría sostenerse que los centros educativos sí contribuyen a reducir las diferencias de origen entre los estudiantes, favoreciendo logros más similares entre ellos que los esperados inicialmente según su origen social.”2
La mejora relativa del desempeño en los contextos más desfavorables tiene su correlato en el porcentaje de repetición, que se redujo a la mitad: pasó del 11,8 (2006) al 5,6 por ciento (2019) en las escuelas del quintil 1 y del 9,0 al 4,3 por ciento en las del quintil 2. La repetición también cayó en los contextos favorables, pero lo destacable es que la brecha entre los quintiles 1 y 5 pasó del 9,2 de 2004 al mínimo histórico de 3,7 puntos de 2019, indicador que muestra la diferencia absoluta entre las tasas de repetición de esos quintiles y aporta información sobre la equidad de los resultados educativos.
En definitiva, resulta evidente que: 1o) las inequidades en el aprendizaje que hoy persisten son menores que la segmentación social que las origina; 2o) la reducción de esta segregación es el resultado de las políticas educativas y un presupuesto que destinó a los quintiles más desfavorecidos una porción creciente del gasto; 3o) las desigualdades que aún existen menoscaban las oportunidades de continuidad educativa de esos alumnos y obligan a mantener las prioridades; 4o) la atribución a Primaria de políticas regresivas es falsa y agravia al Consejo y al esfuerzo del magisterio por hacer una escuela más justa.
* Integrante del Codicen durante los gobiernos frenteamplistas y director general de Primaria entre 2012 y 2015.
1. Rubén Kaztman y Alejandro Retamoso: “Efectos de la segregación urbana sobre la educación en Montevideo”, Revista Cepal, abril de 2007.
2. Ineed: Informe sobre el estado de la educación en Uruguay 2017-2018, Montevideo, Ineed, 2019.
