La política del Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial (MVOT) hacia las cooperativas ha mostrado, desde la asunción del nuevo gobierno, señalados claroscuros. Pese a las promesas preelectorales de apoyo al sector, los recortes en el presupuesto del ministerio para 2020 auguraban un panorama de incertidumbre, agudizado por la eliminación de la primera postulación anual para financiar proyectos correspondientes a dicho año.
Después, el Plan Quinquenal de Vivienda 2021-2025 planteó una meta de producción de viviendas cooperativas terminadas para el quinquenio similar a la de los cinco años anteriores (del orden de las 10 mil), pero los recursos asignados al ministerio en el presupuesto y la competencia con otros programas definidos como prioritarios no permitían ser muy optimistas al respecto.
La suspensión de las escrituras de préstamos (posteriormente reanudadas con lentitud) de los proyectos ya aprobados de cooperativas y otra eliminación, la de la primera instancia de postulación para 2021, reafirmaron los temores. Dada la extensión de los plazos necesarios para concretar los proyectos de vivienda, puede afirmarse que lo que no se apruebe en un año no estará en obra uno o dos años después, por lo que ya es un hecho que habrá bastantes menos cooperativas en construcción en 2022 y 2023, y que, si no hay un fuerte impulso a nuevos proyectos en 2022, esa situación se mantendrá durante todo el período de gobierno y posiblemente contaminará al próximo.
En este contexto, más bien sombrío, el MVOT acaba de aprobar un decreto y prepara otro, referidos a cooperativas, que siguen esta línea de «sí, pero no». El primero, aprobado por el Poder Ejecutivo con fecha 15 de julio de 2021 y que lleva el número 516, fija los valores de tasación (VT) para los proyectos cooperativos (costo total de las viviendas a construir, financiado en un 85 por ciento por un préstamo estatal y en un 15 por ciento por el aporte propio, en trabajo o ahorro, de los cooperativistas).
Lo notable de dicha resolución es que consagra un aumento nunca visto de esos valores, que contrasta fuertemente con la declarada pretensión de la ministra del ramo, la doctora Irene Moreira, de reducir costos para llegar a los sectores de menores ingresos.1 Y que no se conoce que esos incrementos hayan sido reclamados, al menos en esa proporción, por los actores del sistema: cooperativas e institutos asesores.
A primera vista, se podría pensar que ese aumento favorece a las cooperativas, pues tendrían más recursos para construir, pero, en realidad, es un búmeran, porque mayores préstamos significan cuotas de pago también mayores, que serán impagables u obligarán al ministerio a otorgar más subsidios, afectando así doblemente sus recursos, lo que, como el presupuesto es lo que es, implicará que se llegue a menos familias.
Normalmente, para determinar los VT de cada año, en el caso de construcción tradicional, si no había cambios normativos que modificaran los costos, se multiplicaban los del año anterior por la variación del cociente entre el índice del costo de la construcción (ICC) y la unidad reajustable (UR); esto permite saber si la UR perdió o ganó capacidad de pago frente al ICC2 para operar ajustes en un sentido u otro.
Así se hizo desde 2010, con la excepción de 2013, en que los VT se aumentaron más que lo que correspondía por la desvalorización de la UR (un incremento del orden del 10 por ciento, cuando la caída de la UR había sido solo del 1,5 por ciento), lo que parecía corresponder a un ajuste de los valores de partida, quizá subestimados, y de 2019, cuando a la pérdida por inflación se agregó otro porcentaje, para tener en cuenta que por la ley 19.588, de 2018, se habían incrementado las áreas máximas de todas las categorías de vivienda.
En 2020, de acuerdo a la variación ICC/UR, correspondía una disminución de los VT de 1,8 por ciento por apreciación de la UR, que el gobierno anterior resolvió no aplicar por ser pequeña, y en 2021, con el mismo indicador, correspondía un incremento de los VT de 0,8 por ciento, que, usando igual criterio que el año anterior, no debería aplicarse, manteniendo entonces los VT sin modificar.
A su vez, para sistemas constructivos «no tradicionales» (SCNT), según lo que se expresa en las correspondientes resoluciones, el monto que se toma es el declarado por el titular del sistema para la obtención del Documento de Aptitud Técnica (DAT),
Sin embargo, el decreto de julio aumentó el VT en construcción tradicional de la vivienda de dos dormitorios un 23 por ciento, un 30 la de tres y un 41 la de cuatro, aumentos anuales récord. Los vistos y considerandos de dicha resolución son casi exactamente los mismos que los de la anterior, de modo que iguales criterios, aplicados en dos años sucesivos, dieron como resultado valores totalmente diferentes, sin que se sepa por qué.
Los valores establecidos tienen otras cosas inexplicables, como que el metro cuadrado más caro, que es el de la vivienda de dos dormitorios, por la incidencia de los servicios, ahora pasa a ser el más barato, porque su porcentaje de aumento es mucho menor que para las demás viviendas. Esto es relevante, porque, por la forma de determinar el número de dormitorios, es entre el 60 y el 70 por ciento del total de casos. Y tampoco hubo ningún aumento en los subsidios por edificación en altura ni en los adicionales por construcción de estacionamientos o reciclaje de edificios, que por corresponder a costos sería natural que también aumentaran.
En cuanto a los SCNT, de los nueve con DAT vigente, los cuatro que ya figuraban en 2020 aumentan: uno un 13,5 por ciento, dos un 18,9 y el restante un 28 (tomando como base la vivienda más común, la de dos dormitorios), sin que tampoco se sepa por qué.
¿Consecuencias? La primera, que con los financiamientos máximos previstos en esta reglamentación las inversiones a llevar adelante por el MVOT en viviendas cooperativas pasarían de menos de 1.000 dólares por metro cuadrado a más de 1.400 para las viviendas de dos dormitorios y a casi 1.600 para las de cuatro. Esto permitiría argumentar que las cooperativas, con construcción tradicional, no llegan a los costos esperados y buscar la solución por el lado de los SCNT y las empresas. Para ello habría que olvidar que, en los años noventa, empleando tecnologías innovadoras, las empresas no alcanzaban a construir otra cosa que núcleos básicos de vivienda mínima, cuando las cooperativas, con el mismo dinero, hacían viviendas completas. Y también que la disparidad de valores entre las viviendas de producción cooperativa y las promovidas (construidas por promotores privados con exoneración de impuestos), que con los anteriores VT era de 1 a 3, ahora pasan a ser de 1 a 2, maquillando un poco la cuestión. Algo que ya vimos en los ochenta y los noventa, cuando también se fijaban VT exageradamente altos para las cooperativas, para justificar los préstamos que se otorgaban a los promotores privados, lo que fue parte de las maniobras que se hicieron con ese sistema, que ahora podrían repetirse con el proclamado fideicomiso.
El segundo decreto, por ahora en proyecto, pero firmemente impulsado por las autoridades del MVOT, actualiza y procura ajustar las disposiciones que rigen la actuación de los Institutos de Asistencia Técnica (IAT) y su relación con las cooperativas a las que asesoran. Esas disposiciones estaban contenidas en los decretos 327/94 (del gobierno de Lacalle padre) y 73/2007 (de la primera presidencia de Tabaré Vázquez), a los que sustituye, y su necesidad se debe a los cambios legales que en el interín se han producido, en particular a partir del presupuesto 2021-2025.
El nuevo decreto mantiene una cantidad de cosas que contenían los anteriores, innova en otras y sigue dejando algunas por resolver, como que en la integración mínima de los IAT debe haber un «arquitecto o ingeniero», como si fueran cosas equivalentes, cuando, en realidad, el trabajo a hacer y la experiencia vivida indican la necesidad de la presencia en el equipo de un arquitecto o una arquitecta.3
Entre las cosas positivas que incorporaría el nuevo decreto está la obligatoriedad de la integración de un escribano y un abogado al equipo mínimo (hasta ahora era «abogado o escribano»); la conjunción de todos los asesoramientos en un solo responsable (el instituto), lo que apuntala el trabajo en equipo y la interdisciplinariedad (hasta ahora existían asesoramientos supuestamente «optativos» que se cobraban aparte y podían ser brindados por técnicos ajenos al IAT);4 la obligación de fijar la distribución de ingresos entre los técnicos en los estatutos del IAT, que puede quitar flexibilidad en algunos casos, pero aporta transparencia en una actividad en que hay institutos que funcionan democráticamente, pero también hay otros que tienen dueño y apropian plusvalía de algunas profesiones, y, sobre todo, y es lo que ha sido más polémico, la redistribución del pago de los honorarios de los IAT, que hasta ahora se cobraban en un 60 por ciento a la escritura del préstamo (proyecto aprobado) y el 40 restante durante la obra, proporcionalmente a su avance, valores que ahora pasarían a 40 y 55 por ciento, respectivamente, y el 5 restante se pagaría al darse las finales de obra, o sea que funcionaría como una especie de garantía de cumplimiento de contrato.
Este cambio no modifica el total percibido como honorarios, pero sí el momento en que se cobran, poniéndolo más en consonancia con las dedicaciones que requiere cada una de las etapas (la previa a la obra y esta). Justamente, esta disonancia ha sido causa de algunos sonados insucesos recientes, porque si el IAT se desvincula de la cooperativa luego de aprobado el proyecto (y pagado el 60 por ciento), resulta muy difícil encontrar otro que haga una tarea que no puede afrontarse con el 40 por ciento que queda por cobrar. Por otra parte, la nueva distribución de honorarios (que ya había sido propuesta por la Federación Uruguaya de Cooperativas de Vivienda por Ayuda Mutua, en 2015, en la Comisión Asesora de Vivienda) incentiva la dedicación de los técnicos a una etapa que es fundamental para el cumplimiento del objetivo de acceder a las viviendas, como es la de la obra, en la que el asesoramiento es clave para la autogestión. La distribución de honorarios hasta ahora vigente, quizá tomada de aranceles profesionales que corresponden a otro tipo de trabajo, no expresa de manera adecuada esa relación de dedicaciones, por lo que la modificación es saludable.
De todos modos, se compartan estos cambios o no, debe señalarse que en la actuación del MVOT se sigue evidenciando una falta total de consulta a los actores del sector, ya mostrada en la elaboración de la Ley de Urgente Consideración, del Plan Quinquenal de Vivienda, en la adopción de diferentes disposiciones y, ahora, de estos decretos. Una forma de trabajo, por cierto, muy diferente de la que estiló el ministerio en buena parte de los 15 años anteriores.
1. El número fetiche era de 1.000 dólares por metro cuadrado, precisamente el que tenían las cooperativas hasta ahora y que, con los referidos aumentos, dejarán de tener.
2. Recuérdese que la UR se ajusta de acuerdo a la evolución del índice medio de salarios.
3. Este problema viene del decreto de 1994 y allí era aún peor, porque se planteaba para todas las disciplinas: en el trabajo social, por ejemplo, se requería un «Asistente Social o Licenciado en Ciencias Sociales; o técnico con currículum que acredite idoneidad en cooperativismo», o sea, casi cualquier cosa.
4. Esto regulariza la situación creada por el decreto 327/94, que permitía, contra lo que establecían la ley 13.728 y sus modificativas, brindar y cobrar aparte una serie de asesoramientos, con lo que, en los hechos, se aumentaba el porcentaje máximo de honorarios de los IAT del 7 al 10 por ciento del costo de las obras. La ley de presupuesto instituyó definitivamente este último valor.
