Los problemas del sistema educativo desde la perspectiva de la demanda

La trampa de las bajas calificaciones

Hay una correlación entre educación y desarrollo económico. Sin embargo, en el ámbito académico persisten algunas reservas sobre la relación causal entre los niveles de formación de la población y el desarrollo. Países que ingresaron al club de los altos ingresos (como Corea y Finlandia) presentaron en forma concomitante al desarrollo una expansión de los niveles de educación, mientras que en países estancados en el rango de ingresos medios y medios altos se observan continuos problemas de cobertura y calidad educativa.

Netuy marzo21

LA TRAMPA DEL INGRESO MEDIO

En la literatura reciente de economía del desarrollo ha cobrado notoriedad e interés el concepto de trampa de ingresos medios (MIT, por su sigla en inglés). El concepto refiere a países con ingresos medios que quedan entrampados en ese nivel y presentan serias dificultades para acceder a los niveles de altos ingresos. El MIT es un concepto empírico con recientes análisis teóricos. En este sentido, resulta muy ilustrativo el trabajo del Instituto de Economía de la Facultad de Ciencias Económicas y de Administración La trampa de ingresos medios. Nuevas exploraciones sobre sus determinantes (C. Bianchi, F. Isabela y S. Picasso, 2020), en el que se discute el concepto del MIT y sus determinantes. El estudio presenta una interpretación teórica e identifica que el mecanismo macroeconómico determinante de esa trampa es que estos países sólo crecen cuando los márgenes de exportación crecen.

Uruguay se incluiría en la categoría MIT, en la medida en que –aun habiendo avanzado recientemente– lleva 47 años en el rango de ingresos medios y ha llegado a un umbral que supone dificultades para pasar de un modelo de desarrollo basado en los recursos naturales (commodities sujetos a precios externos) a uno basado en la innovación y la productividad. Esta matriz basada en los recursos naturales crea y mantiene –con algunas variantes– una estructura de la distribución de las ocupaciones relativamente estable, con un conjunto importante de puestos de trabajo de baja productividad, segmentado, con pocas demandas de formación, y, por otro lado, un grupo reducido de trabajos de alta productividad. De esta manera, no es posible la diversificación productiva que permita acceder a nuevos mercados más estables y que se creen nuevos tipos de trabajos de mayor productividad que demanden una mayor calificación de la población.

LA TRAMPA DE LAS BAJAS CALIFICACIONES

Por otra parte, de la ciencia política emergen estudios sobre las variantes del capitalismo –que incluyen la educación– que analizan los problemas de los países de ingresos medios. En su trabajo Capitalismo jerárquico en América Latina. Negocios, trabajo y los desafíos del desarrollo equitativo, el economista Ben Ross Schneider (2013), politólogo del Instituto de Tecnología de Massachusetts, identifica cuatro elementos de este modelo: grupos empresariales diversificados, corporaciones multinacionales, mercados laborales segmentados y bajos niveles de educación y capacitación. Para Schneider, la poca variedad de productos que elaboran los países latinoamericanos –y la poca tecnología que agregan a los procesos– está vinculada a la existencia de grandes conglomerados que dominan la economía y producen una demanda de trabajo segmentada y de bajos requerimientos educativos.

Fuente: Elaboración propia con base en material del Centro de Estudios Distributivos, Laborales y Sociales, la Universidad Nacional de La Plata, WB (Educación) y Econuy-data (número de trabajadores).

Schneider reconoce que la inversión en educación y el capital humano son fundamentales para el desarrollo. No obstante, advierte que la respuesta y las políticas ensayadas para mejorar el nivel educativo de la fuerza de trabajo están abrumadoramente centradas en la oferta educativa. Esto es, mediante el incremento del financiamiento –al nivel que lo hacen los países desarrollados–, apuntan a mejorar los aspectos pedagógico-didácticos y la formación de los docentes, reformar planes y programas, revitalizar los centros educativos e impulsar cambios en la gestión. Ante esta constatación, señala que «es poco probable que estos esfuerzos incrementen la demanda de educación por parte de los estudiantes si no hay buenos trabajos que requieran sus habilidades». A este fenómeno lo denomina trampa de las bajas calificaciones.

Uruguay presenta una heterogeneidad propia de las estructuras productivas basadas en los recursos naturales, en la que persisten importantes sectores con bajos niveles de productividad y bajos ingresos relativos junto con algunos sectores competitivos encapsulados. En 2017 un 47,4 por ciento de los trabajadores tuvo ingresos por debajo de la primera franja del impuesto sobre la renta de las personas físicas (25.277 pesos) y cerca de un 20 por ciento estaba en el mercado informal. Es esperable, entonces, que la demanda de formación de esta estructura productiva se conteste con estos bajos niveles de productividad y con la segmentación del mercado de trabajo.

EFECTOS DURANTE LA EXPANSIÓN DEL EMPLEO

Entre 2006 y 2014 se crearon más de 280 mil nuevos puestos de trabajo, la mayor expansión del mercado de trabajo observada en Uruguay. Este crecimiento se explica, básicamente, por los sectores del comercio, la educación, la salud y los servicios para las empresas, en los que hay algunos sectores de alta productividad (incluidas las tecnologías de la información y la comunicación). No obstante, la demanda en términos de niveles de formación mantuvo, en general, la lógica de la estructura segmentada del mercado de trabajo, lo que se tradujo en un incremento vegetativo o tendencial de los niveles de educación, con un importante desempeño de la educación universitaria.

La infografía muestra la gran expansión del número de trabajadores en el período 2006-2018 junto con la evolución de los niveles de formación. Se advierten un incremento de 5 puntos porcentuales en el nivel alto (entre 13 y más años de educación formal) y 4 puntos en el intermedio (entre nueve y 13), y un descenso del porcentaje de trabajadores con bajo nivel educativo (hasta ocho años). Estos cambios se deben a los nuevos puestos de trabajos, a los que se suman los causados por las tasas de reposición (renuncias, jubilaciones, incapacidad o muerte). De acuerdo con la distribución porcentual de formación según los ciclos educativos y la expansión del número de trabajadores en el decenio de mayor crecimiento del empleo –en el período 2006-2016–, esto se explica en grandes cifras por el ingreso a la fuerza de trabajo de más de 130 mil personas con secundaria incompleta, unos 72 mil con secundaria completa, 30 mil con universidad incompleta y casi 60 mil con terciaria completa.

Diversas investigaciones han demostrado que mayores niveles de educación de la población tienen efectos positivos en el empleo, los salarios, la productividad, el progreso técnico, la salud, la participación ciudadana, la baja de la criminalidad, la estabilidad política y la mayor libertad individual. Desde esta perspectiva, los Estados procuran mejorar el desempeño de sus sistemas educativos. Sin embargo, estas acciones sobre la oferta son necesarias pero no suficientes.

En el largo plazo –pensando en el Uruguay de 2050–, es necesario escapar de la trampa de las bajas calificaciones. Para lograr los desempeños educativos que presentan los países que alcanzaron recientemente ingresos altos, se debe transitar hacia un modelo productivo basado en la innovación y la productividad. Para este cambio, Schneider –al igual que la economista Mariana Mazzucato en su libro El Estado emprendedor (2019)– entiende que el Estado juega un rol preponderante indicando prioridades y haciendo inversiones. La inversión pública y el incentivo a la inversión privada en ciencia, tecnología e innovación son claves para los cambios estructurales de largo plazo.

Educación y desarrollo son dos caras de una misma moneda, por lo que actuar sobre la oferta educativa es una tarea permanente. No obstante, es necesario que existan trabajos que requieran mayores calificaciones para que la demanda de formación lleve a mejoras sustantivas del nivel educativo de la sociedad. La educación refleja la estructura productiva en un ajuste diacrónico, dinámico e imperfecto, tanto desde la perspectiva funcionalista como desde las teorías críticas.

*   Profesor egresado del Instituto de Profesores Artigas. Exconsejero de Enseñanza Secundaria.

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