Se cumplen seis años de la última vez que se publicaron datos oficiales sobre la cantidad de asentamientos que existen en Uruguay. Actualización de la Cartografía Nacional de Asentamientos Irregulares 2018 se llamaba el documento del Programa de Mejoramiento de Barrios (PMB) que ofrecía datos de 2017. El relevamiento tuvo debilidades. Seis intendencias no aportaron datos y los investigadores tuvieron que darse maña para proporcionar una estimación fiable.
No es tan fácil. La propia pesquisa, gracias al desarrollo de nuevas herramientas, como los mapas satelitales, pudo comprobar que las aproximaciones anteriores habían subestimado la cantidad de asentamientos. El estudio de 2006 se había comido diez y el de 2011, 16. Ni siquiera Montevideo, que releva la información desde 1985 (y la publica continuamente hasta hoy), había contado perfectamente: allí faltaban ocho.
A pesar de todo, con los datos obtenidos podía construirse una línea histórica. En 2006 eran 672 asentamientos; en 2011, 615; en 2017, 607. Es decir, podía hablarse de una declinación, mucho más rápida hasta 2011 que después, pero declinación al fin.
Pero la estimación que publicó al año siguiente la organización de matriz católica Techo ponía en cuestión aquella historia: hablaba de 656 asentamientos. Aquel era, como este, año electoral, y la circunstancia de que pudiera aducirse que los datos de Techo desmentían que se estaba avanzando en esta materia hizo que ocuparan algunos minutos en la discusión pública.
Sin embargo, cuando los opositores pasaron a ser gobierno continuaron ateniéndose a los datos producidos por el PMB, aunque no a la costumbre de divulgarlos. El semanario pudo saber cómo siguieron evolucionando estos números gracias a un pedido de acceso a la información pública realizado por la gente del proyecto Miles de Ciudades (que intenta alimentar la discusión pública sobre la ciudad mediante productos audiovisuales). De acuerdo a estos datos, de 607 asentamientos en 2017 se pasó a 616 en 2019 y a 621 en 2021. Ahora los números estaban contando otra historia. Desde entonces, aunque Miles de Ciudades ha hecho nuevos pedidos de acceso, las autoridades no proporcionaron nuevos datos sobre el punto.
De todos modos, se trata de números muy gruesos, en tanto se refiere a cantidad de asentamientos y estos pueden ser ínfimos o inmensos. El tamaño de la población que vive en esa situación es todavía más difícil de establecer. Sí pudo determinarse en ocasión del relevamiento censal de 2006 y del censo de 2011: en 2006 era de 180 mil personas y en 2011 el número había descendido a 165 mil.
Aunque en 2018, en su Actualización de la Cartografía…, los técnicos del PMB consideraban demasiado arriesgado estimar esa población a tal distancia del último censo, en 2019 Techos sí se aventuró. Dado el margen de error que atribuyó a su operación, la organización afirmaba que en los asentamientos de todo el país vivían entre 182 mil y 220 mil personas. Pero este año Techo no ha presentado un nuevo relevamiento. Para saber fehacientemente lo que sucedió desde 2011 habrá que esperar a que estén los datos del censo de 2023, con el consuelo de que su fiabilidad será menos discutible que la de la organización. De acuerdo a lo que el Instituto Nacional de Estadística informó al semanario, recién en la segunda quincena de junio se conocerá en qué fecha se presentarán los resultados.
LA PARTE Y EL TODO
Pero ¿por qué sería tan importante conocer estos datos? ¿Qué es lo que dicen las necesidades de vivienda de los uruguayos? ¿Qué es al cabo un asentamiento? La definición oficialmente adoptada en 2006 refiere a agrupamientos de más de diez viviendas construidas sin autorización del dueño del terreno y sin respetar la normativa urbanística. Agrega que «en la inmensa mayoría de los casos esos agrupamientos» carecen de servicios de infraestructura urbana básica y, «frecuentemente», serias dificultades de acceso a los servicios sociales.
Es decir que los asentamientos irregulares no implican necesariamente la precariedad habitacional y, sobre todo, que no toda la precariedad habitacional ocurre dentro de sus límites (ver al respecto la nota de Benjamín Nahoum, en este número). Por eso, en Actualización de la Cartografía…, los técnicos del PMB planteaban la necesidad de incluir en su ámbito de acción una subcategoría, la de los «asentamientos parcialmente irregulares». Era un fenómeno muy presente en la costa canaria, especialmente al norte de la ruta Liber Seregni: agrupaciones de viviendas que combinaban ocupaciones regulares e irregulares incluso en una misma manzana, unidas, sin embargo, en su precariedad.
Los autores explicaban que generalmente se ubicaban en fraccionamientos regulares de los que sus dueños se habían desinteresado, al punto de tolerar ocupaciones irregulares. Conjuntamente con asentamientos clásicos –como los de Neptunia–, la subcategoría explicaba que Canelones fuera el único departamento en el que las ocupaciones se incrementaron sistemáticamente desde 2011 (de los 100 asentamientos de ese año pasó a tener 122 en 2021). Además, en la propia ciudad consolidada, en barrios más que centenarios y a buena distancia de las periferias que acumulan los peores indicadores socioeconómicos, la precariedad habitacional reaparece en otras formas. Resulta muy visible en los rincones donde se refugia la gente en situación de calle y en las ocupaciones de edificios ruinosos y baldíos. Pero a veces se presenta más discretamente.
«Las expresiones más concretas son las de viviendas que en algún momento fueron formales y con el devenir de los años se fueron volviendo irregulares en un proceso de sumatoria de otras viviendas (en el mayor de los casos, piezas) que se van agregando conforme crece y se reproduce la familia», escribió un grupo de investigadoras del Departamento de Trabajo Social de la Facultad de Ciencias Sociales que hace unos años estudió el fenómeno en La Unión y Villa Española.
Detrás de las Fachadas se titula su estudio, pues apunta a que, detrás de la solidez y la prolijidad con las que muchas viviendas se presentan ante el transeúnte, se apiñan nuevas construcciones que no cumplen las normas mínimas de higiene y seguridad, con serios problemas de ventilación, de evacuación de aguas, electrificadas a partir de temibles enredos de cables, donde la gente –además– suele vivir hacinada. Y que, así y todo, no pocas veces pasan a formar parte de un mercado informal de alquileres1.
Pero, aunque la precariedad habitacional exceda en mucho los límites de los asentamientos, desde que a partir de 1989 comenzaron a expandirse a ritmo vertiginoso, se fueron convirtiendo en su representante más famoso. Ese año, el de la victoria electoral de Luis Lacalle Herrera, solo en Montevideo pasaron de 197 a 244 (en la capital llegarían a ser 390 en su punto máximo, 2005). La contundencia de las dimensiones humanas y territoriales que terminaron teniendo los transformó en un monumento irrefutable a la desigualdad.
Su peso simbólico fue tal que los propios técnicos de las administraciones progresistas, a medida que lograban reducir su número, asumieron que las políticas que habían diseñado para enfrentar la emergencia habitacional se habían circunscrito excesivamente dentro de los límites de las ocupaciones irregulares.
Algo de ese peso simbólico debió estar detrás de una recordada consigna electoral acuñada por el actual presidente. «Hace muchos años, imitando aquella frase del presidente Lula, «fome zero» [hambre cero], se nos ocurrió hablar de asentamiento cero», recordó Luis Lacalle el 13 de mayo de 2022, cuando presentó el plan Avanzar, dirigido a enfrentar el problema. «Obviamente que es aspiracional, como muchas cosas en la vida», matizó entonces, cuando ya cumplía dos años de gobierno y la cantidad de asentamientos volvía a crecer.
El plan Avanzar, dijo también entonces, iba a ser un «punto de inflexión», acompañado por dos partidas de 240 millones de dólares que se ejecutarían entre 2023 y 2024. Era plata; el doble de lo que se había invertido en administraciones anteriores y mucho más que los 33 millones que su gobierno había invertido hasta entonces en el tema. «Por eso este es un día, en lo político y en lo personal, de cumplir un sueño», terminó diciendo el presidente.
EL SUEÑO Y LA VIGILIA
Entre 2020 y 2021 se habían regularizado cuatro asentamientos, aunque estaba pendiente la titulación, contestó el PMB a fines de 2021 al pedido de Miles de Ciudades. Pero el plan prometía intervenir en 120 asentamientos y regularizar 15 mil hogares,
tres veces más que los regularizados en la segunda administración de Tabaré Vázquez. Claro que tenía la ventaja de no empezar de cero. En 20 asentamientos de los 120 se trataba de retomar tareas que se habían abandonado al comienzo del período. En otros 40 ya se venía trabajando y al anunciarse el plan se sumaban 60 más.
Otro pedido de acceso a la información, cursado esta vez por la senadora frenteamplista Silvia Nane, permite conocer cuál era la situación en diciembre de 2022, cuando el Avanzar llevaba siete meses en marcha. La respuesta describía el estado de 124, en etapas muy distintas de su ejecución.
El punto es que la distancia entre la definición de intervenir y el cierre de la obra puede ser muy larga. Comienza por formular el «perfil de la intervención». Esto significa, en primer lugar, constatar que la ocupación es regularizable, es decir, que no está en un suelo contaminado –por plombemia, por ejemplo–, que no es inundable, que es apto para instalar el saneamiento y estimar aproximadamente cuántas casas habría que construir para relocalizar hogares situados en lugares insalubres, cuántas de las ya autoconstruidas alcanzaría adecuar, cuántos metros de calle habría que asfaltar, etcétera. «Puede hacerse incluso sin salir de la oficina; es la etapa en que se define si la intervención tiene sentido», explicó al semanario un técnico de largo trayecto en el PMB.
La fase siguiente es la licitación de la formulación del proyecto por el que se guiará la intervención, proceso que insume promedialmente unos seis meses desde el llamado hasta la adjudicación. A continuación, el diseño del proyecto es uno de los tramos más largos y accidentados de todo este camino. Aquí es inevitable conocer a fondo el lugar y sus habitantes. Significa desde calcular con precisión cosas como la profundidad a la que irán los caños hasta definir cuántas casas se construirán y dónde y de cuántos dormitorios; trazar, en fin, el plano de la obra y establecer con los vecinos los acuerdos indispensables, pues puede suceder que algunos vecinos acepten mudarse de barrio mediante un programa de compra de vivienda usada.
Y también en esta etapa debe resolverse una negociación igual de complicada. Definido lo que se hará, se calcula cuánto cuesta, y entonces cada uno de los organismos que intervienen en el proceso se ven frente a la factura que tendrán que pagar. Y son unos cuantos organismos: siempre están las intendencias (que se ocupan de conseguir la tierra y realizar el acondicionamiento urbano), el Programa Nacional de Relocalizaciones (que se ocupa de las viviendas a construir) y el PMB (que dirige todo el proceso, aporta el proyecto y lleva adelante las obras de infraestructura necesarias). Aunque en los papeles las responsabilidades estén definidas, siempre hay tires y aflojes en torno a cuánto puede pagar cada organismo, y, en el mejor de los casos, alguno consigue lo que al otro le falta.
A veces la elaboración del proyecto se prolonga tanto que la comunidad a la que se dirigía ya cambió: quedan más o menos familias y de muy distinta composición a la original. «Ha habido muchos casos en que se ha tenido que volver a hacer el proyecto», aseguró a Brecha la fuente. «En todo caso, si se alinean todos los astros, el proyecto no lleva menos de año y medio», redondeó.
Otros seis meses lleva adjudicar la obra y luego viene la realización, que suele suponer plazos de dos años. «Nunca, nunca, una intervención te va a llevar menos de tres años», enfatizó el técnico. En la respuesta a Nane se señala que, en diciembre de 2022, 11 intervenciones estaban recién en la etapa de definición de perfil y 12, en alguna etapa de la formulación del proyecto. Parece improbable que estas intervenciones concluyan en este período de gobierno. Tal vez en los 13 casos en los que se había llamado a licitación se hayan iniciado las obras. Desconocemos el avance de las 63 que se declaran en obra. Al cierre de esta edición habían fracasado los intentos del semanario de obtener de las autoridades información más actual.
La autoridad es, en este caso, la Dirección Nacional de Integración Social y Urbana (Dinisu) del Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial. La creación bajo su órbita del plan Avanzar se dirigiría a sustituir al PMB en la conducción de las nuevas intervenciones, pues se lo reputa de extremadamente lento. Una articulación directa de la Dinisu, la Corporación Nacional para el Desarrollo (CND) y la Agencia Nacional de Vivienda (ANV) está reemplazando entonces al PMB, pero, por ahora, replicando lo que hacía (tercerizar el proyecto), lo que, de momento, no estaría mejorando los plazos.
La prisa ha sido también el motivo declarado para la compra de 500 viviendas prefabricadas por parte del ministerio a través de la CND, para una ubicación aún incierta. El empleo de este mecanismo permitiría que las viviendas fueran montadas casi en cuanto los proyectos en los que se utilicen definan su ubicación y así no tener que esperar a que finalicen otros aspectos de la regularización –como la instalación del saneamiento– para llegar al deseado momento de cortar la cinta.
Y, a pesar de los beneficios de la compra al por mayor, la operación podría terminar enfrentando problemas de costos, argumentó a La Diaria (11-III-24) Alfredo Asti, integrante opositor del directorio de CND, que votó en contra de realizarla.
«Si voy a tener que hacer excavaciones para hacer un tendido de agua, luz o saneamiento y no sé qué terreno va a ser, voy a cotizar el terreno más difícil posible, con rocas, con agua, lógicamente. Si voy a cotizar flete para llevar la vivienda, voy a ponerte en las peores condiciones, y así puedo seguir con cantidad de ítems en los cuales, al no conocer el terreno, las empresas se tienen que cubrir y tienen que poner los precios», graficó Asti.
TU PLAN Y LOS NUESTROS
Faltan, entonces, demasiadas claridades para saber hasta dónde llegará el plan Avanzar. Entre tanto, durante este período no han llegado noticias de asentamientos desalojados. Ha habido intentos. La Coordinadora Nacional de Asentamientos menciona cinco: Biguá, en Canelones, Las Cavas, en Artigas, y Covimanga, San Vicente y Nuevo Comienzo, en Montevideo. Pero ninguno de esos intentos ha tenido concreción hasta ahora. En el caso de Nuevo Comienzo, sin embargo, el efecto de las amenazas del fiscal de formalizar por usurpación a algunos de los ocupantes hizo que disminuyera sensiblemente su población inicial. (¿Adónde habrá ido la vecina que, al comienzo de la ocupación, ante un rancho embanderado con los colores de los defensores de las leyes, se presentó a Brecha, que hacía una recorrida, como orgullosa amiga del presidente, segura de que les daría una solución?)
«Encontramos fuertes indicios de que está ocurriendo un fenómeno de circulación de población entre asentamientos», decían los autores de Actualización de la Cartografía… «Esta circulación» –añadían– «genera también un mercado irregular del suelo y la vivienda, que se renueva constantemente con lotes que se crean a partir de espacios vacantes en asentamientos recientes y viviendas que se venden entre ocupantes.» Y todo esto dinamizado al ritmo de una tasa de natalidad sensiblemente mayor que la de otras partes de la ciudad.
También sucede que, mientras se regularizan unos asentamientos, nacen nuevos. Entre 2011 y 2017 se regularizaron 42 asentamientos, pero surgieron 45. La evaluación de 2018 incluía un análisis de los nuevos asentamientos que se estaban produciendo. Entre las razones de fondo de la persistencia del fenómeno «se destaca muy principalmente la brecha económica existente entre los ingresos de los hogares más pobres y los costos de adquisición o alquiler y el mantenimiento de las viviendas en el mercado formal», se afirmaba en el documento.
Agravar esa brecha –sostenían los autores– era la lógica esperable del funcionamiento de este mercado. «Uruguay» –explicaban– «comparte las principales características […] de los mercados de suelo en América Latina: el suelo y la vivienda son utilizados como forma de acumulación de capital, y la expectativa de valorización es parte de la lógica de funcionamiento de este mercado. Así, en ausencia de intervenciones fuertes (impositivas, normativas que desestimulan la especulación), dado que su valor proviene en gran medida de la inversión que toda la sociedad realiza sobre la ciudad, es esperable que los valores del suelo aumenten más que el promedio de los precios de la economía en épocas de crecimiento y no retrocedan de igual forma en las crisis».
Y mientras llega el día de esas intervenciones fuertes, solo queda esperar que los datos que traiga el censo digan que al menos se ha frenado la tendencia creciente que los números del PMB venían mostrando. Esperemos.
1. En Sebastián Aguiar y otros (2019), Habitar Montevideo, edición de La Diaria, Montevideo, págs. 177-206.
