Como sucede desde la restauración de la democracia, durante el primer año del gobierno electo se discute y se aprueba en el Parlamento la ley de presupuesto. Ésta rige a partir del 1 de enero del año siguiente y tiene una vigencia de cinco años. Es la expresión fiscal y financiera del plan de gobierno. Por lo tanto, su análisis es central para evaluar la importancia que el gobierno le asigna a diferentes áreas programáticas: educación, salud, vivienda, política industrial, etcétera. Pero el presupuesto no se vota “en el aire”, sino que se asienta sobre condicionantes que impone la acumulación de capital y su dinámica concreta.
En ese marco, la expansión presupuestal en los últimos gobiernos no fue sólo la expresión de un cambio político, con una gestión macroeconómica más ordenada y prudente, con mejoras en lo tributario y avances importantes en el gasto público social (educación, salud, políticas de transferencia), también fue el aprovechamiento de un ciclo de crecimiento económico por la captación de renta extraordinaria gracias al alza de los precios internacionales.
De esta forma, analizar la última ley presupuestal considerando el nuevo escenario económico permite calibrar qué movimientos son esperables para impulsar con mayor efectividad la acción colectiva.
En primer lugar, se conjugan previo al presupuesto algunos compromisos electorales importantes, aunque a priori resulten difíciles de cumplir en simultáneo: a) no aumentar la carga tributaria; b) implementar el sistema de cuidados; c) llegar al 6 por ciento del Pbi en la educación. En un contexto no dinámico de acumulación, pareciera imposible aumentar el gasto público social sin aumentar la carga tributaria, incumpliéndose por tanto con alguna de las promesas electorales.
Como veremos a continuación, la que ha prevalecido con más fuerza es la del no aumento de impuestos, a pesar de que existe un creciente reconocimiento académico de que los impuestos al capital distan de ser altos en nuestro país y que es necesario implementar gravámenes adicionales (por ejemplo, impuestos a las herencias).
Presupuesto a dos años. El presupuesto nacional suele marcar las pautas durante todo el quinquenio de gobierno. No obstante, la presente ley “dispondrá de recursos incrementales para atender las prioridades del plan de gobierno para los años 2016-2017”. Este es un dato llamativo, ya que no había sucedido en los anteriores proyectos presentados y aprobados en las administraciones posdictadura. Esta decisión se apoya en la actual desa-celeración económica, así como en la incertidumbre respecto a la evolución de la economía, consecuencia de la evolución de las economías de la región y de la caída de los precios de los bienes que Uruguay exporta principalmente (commodities).
Esto genera al menos tres problemas. En primer lugar, limita la capacidad de planificación de las autoridades, en tanto su horizonte temporal se reduce. Si bien existen países en los que se establecen presupuestos por uno o dos años, lo cierto es que tienen instituciones idóneas para poder proyectar políticas públicas por varios años, como sucede en Finlandia o Corea del Sur.
En segundo lugar, habilita la posibilidad de continuar con un comportamiento característico de nuestro país: la prociclicidad de su gasto público, aumentando su peso relativo dentro del Pbi en tiempos de bonanza económica y reduciéndose en recesión. En particular se observa para algunos componentes del gasto público social, como educación y salud. Es cierto que un presupuesto diseñado a cinco años no garantiza niveles de gasto público estables respecto al Pbi, independientemente de los ciclos económicos. Sin embargo, reducir los años en los cuales el gobierno se compromete en niveles de gasto definidos puede dar lugar a una profundización de la tendencia histórica hacia la prociclicidad.
En tercer lugar, en el plano de la arena política puede ser previsible un alto nivel de tensión ya que “las sucesivas rendiciones de cuentas serán el instrumento idóneo para asignar (…) mayores partidas presupuestales a los efectos de continuar avanzando en los compromisos de gobierno”, por lo que en los siguientes años estas instancias tendrán un contenido y una importancia mayor a la que han tenido, haciendo necesariamente de las futuras rendiciones de cuentas escenarios de mayor conflictividad que la habitual.
Empresas Públicas. Otro aspecto interesante es el rol que se les asigna a las empresas de propiedad estatal: “Buena parte del deterioro del resultado fiscal del período 2010-2014 se explicó por el desempeño de las empresas públicas, que además de mostrar menores resultados operativos llevaron adelante un fuerte proceso de inversión en los últimos años”.
En este sentido, desde el Ejecutivo se espera que las empresas públicas mejoren sus resultados operativos ya que esto “constituye un factor clave en el proceso de consolidación fiscal y, por tanto, en el logro de las metas fiscales previstas”, intentando que para el 2019 su aporte alcance el 3,3 por ciento del Pbi –un punto más que en 2014.
Quizás esta idea permite explicar por qué el ajuste de las tarifas de las empresas públicas fue levemente superior a la inflación de 2015, medida que no responde al aumento de los costos de las empresas, sino al intento de alinearlas con criterios macroeconómicos, de inflación y de rentas generales, como dijo la ministra Carolina Cosse (El País, 26-I-2016).
En consonancia con los compromisos electorales, se descartó la opción de incrementar los ingresos del Estado vía aumento de los impuestos –la presión tributaria se mantiene en el entorno del 27,5 por ciento del Pbi–, y se opta por aumentar los ingresos fiscales vía incremento de las tarifas, cargando a los hogares.
Educación y gasto público social. El área de educación es la que mayor incremento tiene –respecto a su línea base– en esta ley de presupuesto. Según se transmitió desde el Poder Ejecutivo, este aumento implica “alcanzar en 2017 un gasto en educación con respecto al Pbi de 4,7 por ciento”. Esto muestra que en los dos primeros años el incremento fue de 0,2 puntos porcentuales. Por lo que, con incrementos del 0,1 por ciento por año, recién se llegaría a cumplir la promesa de llegar al 6 por ciento del Pbi en 2030.
En esta línea, si analizamos la prioridad macroeconómica (gasto en un área sobre el Pbi) para Anep y Udelar, vemos que se mantiene prácticamente incambiada: en 2015 pesan un 3,69 por ciento, en 2016 un 3,74, y en 2017 un 3,72.
Si analizamos la prioridad fiscal (gasto en un área sobre el total del gasto público), vemos que la Anep cae de 12,89 por ciento en 2015 a 11,95 en 2017; mientras que la Udelar permanece casi igual: pasa de 2,98 por ciento a 3 en igual período.
En el caso de la salud (Ministerio de Salud Pública y Administración de Servicio Sanitarios del Estado), la prioridad fiscal pasa de 7,26 por ciento en 2015 a 7,29 en 2017. Y en el caso de vivienda la prioridad fiscal pasa de 0,11 por ciento en 2015 a 0,12 en 2017.
PPP en la estrategia de Inversión. Se espera en este quinquenio una importante inversión en infraestructura: dos tercios con fondos públicos y un tercio con fondos privados. Para ello, el rol de las inversiones bajo la modalidad participación público privada (Ppp) adquiere una relevancia muy importante. Corresponde por tanto analizar el peso que tienen las Ppp en determinadas áreas. A continuación se desglosa el porcentaje de este tipo de inversiones sobre el total para diferentes áreas: en energía 52,01 por ciento; en seguridad 46,15; en educación 41,03; en salud 33,90; en vialidad 31,36; en ferroviaria 25.
Esto supone que el Estado está generando una deuda a futuro y terminará pagando por estas obras un costo mayor (por lo que implica cualquier pago diferido contra una licitación normal). Además, resulta una suerte de especulación, porque para que se realicen todas las obras que el gobierno espera, se necesita que los actores privados encuentren dicha inversión atractiva, a la vez que cuenten con el flujo de capital para hacerla.
En síntesis, se consolida un escenario en el que habrá escasa expansión del gasto social. Además hay un claro avance privatizador que se manifiesta de dos formas. Por un lado –más visible–, hay un fuerte recorte en las empresas públicas, que abarca desde proyectos de tercerización y privatización vía Ppp hasta privatización abierta (ejemplo: represa en Río Negro que estará totalmente en manos de privados). Por otro lado –más sutil–, inversiones vía Ppp para servicios sociales como educación y salud.
De todos los compromisos electorales realizados por el actual Poder Ejecutivo, sólo uno se está cumpliendo: el no aumento de impuestos al capital (en un país en que el 1 por ciento más rico se apropia del 14 por ciento del valor generado). Los únicos proyectos tributarios en discusión actualmente son la creación de zonas francas temáticas. Así que estamos lejos de gravar más al capital y, en lugar de eliminar las exoneraciones fiscales, se estarían ampliando. Esto compromete la necesidad de recursos para aumentar la necesaria expansión de gasto público social en educación, salud y vivienda, así como en expandir la infraestructura, salvo que la opción sea mercantilizar todas esas áreas. n
* Integrante de la Cooperativa Comuna.
